《厦门市民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》（以下简称《办法》）是2019年市政府立法计划确定的正式规章项目。2019年6月中旬，起草单位市公安局将《办法》草案送审稿报送审查后，我局即按照相关立法程序，抓紧开展审查工作，形成了《办法（草案）》。2019年12月27日，市人民政府第85次常务会议研究通过了《办法（草案）》。2020年1月3日，庄稼汉市长签署厦门市人民政府令第179号，正式公布了《办法》。《办法》自2019年4月1日起施行。现将相关公开征求意见和采纳情况说明如下：

　　一、公开征求意见情况

　　我局在立法审查过程中，主要采取以下方式公开征求意见：一是书面征求了市委宣传部、市委政法委、市委办公厅，市人大、政协相关专委会，各区政府，市政府有关部门意见；二是组织召开了由民航厦门监管局、厦门空管站、无线电管理局、各区政府，以及市发改委、财政局、工信局、市场监管局、交通运输局等单位参加的征求意见会；三是专门召开了无人机生产、销售、使用等单位参加的行政相对人座谈会；四是邀请部分市政府立法咨询专家和有关无人机领域的专家、学者进行了专题论证。此外，为了广泛听取社会各界意见建议，还通过市政府网站和市司法局“法规规章草案意见征集系统”公开向社会征求意见，听取民意、汇集民智。经广泛征求意见，共收到各类意见和建议共50余条。在综合各方面意见和建议的基础上，我局会同起草单位对《办法》草案送审稿进行了认真研究和反复修改，吸纳了大部分的意见和建议，相关部门就《办法》主要内容基本达成一致，形成了《办法（草案）》。2019年12月27日，市人民政府召开第85次常务会议，原则通过了《办法（草案）》。根据市政府常务会议意见，我局再次会同起草单位就《办法（草案）》作了相应修改，并报送市政府审定。2020年1月3日，庄稼汉市长签署厦门市人民政府令第179号，正式公布了《办法》。《办法》自2019年4月1日起施行。

　　二、相关意见采纳和修改情况

　　从书面征求意见、召开部门征求意见会和行政相对人座谈会，以及向社会公开征求意见的情况看，相关各方对《办法（草案）》的意见和建议主要集中在以下几个方面：

　　（一）关于定义和适用范围

　　在征求意见过程中，相关部门、民用无人驾驶航空器生产、销售、使用单位以及专家均提出，建议参考国家和外地的做法，对民用无人驾驶航空器的概念进行清晰界定，并明确种类或者范围。考虑到民用无人驾驶航空器快速发展，我市基于公共安全需要进行规制的民用无人驾驶航空器种类不断变化，因此《办法》在吸纳上述相关意见的基础上，对民用无人驾驶航空器作了如下定义：“民用无人驾驶航空器是指没有机载驾驶员操纵、自备飞行控制系统，除用于执行军事、警察和海关飞行任务外的航空器”（第二条第二款），并规定民用无人驾驶航空器的具体范围由市公安机关划定后报市人民政府批准，并向社会公布，实行动态调整（第二条第三款）。

　　（二）关于管理体制

　　在部门征求意见会和相对人座谈会上，市发改委建议明确和细化民航管理部门和飞行管制部门的职责，以便明确飞行审批的对象和程序。此外，还有民用无人驾驶航空器生产单位建议民航管理部门向公安机关开放民用无人驾驶航空器信息登记平台（即无人机实名登记系统），实现信息共享，以便在具体管理执法过程中更具可操作性。经研究，考虑到民用无人驾驶航空器在日常管理中涉及的民航管理、飞行管制等部门为垂直管理部门，地方政府规章不宜对其事权进行具体规定，因此《办法》仅作原则性规定，规定民用航空管理、飞行管制部门依法对民用无人驾驶航空器及其飞行活动进行管理（第四条第二款）。

　　（三）关于义务规范

　　征求意见过程中，关于民用无人驾驶航空器的产品标准问题，市市场监管局建议民用无人驾驶航空器的生产者、销售者所生产、销售的产品质量应当符合强制性标准。经研究，考虑到目前国家尚未出台有关民用无人驾驶航空器的强制性标准，《办法》在吸纳相关意见的基础上，规定民用无人驾驶航空器生产者所生产的民用无人驾驶航空器的质量应当符合国家有关规定（第七条第一项）；并规定禁止民用无人驾驶航空器销售者销售不符合国家有关规定的民用无人驾驶航空器（第八条第二款）。

　　此外，关于民用无人驾驶航空器生产者、销售者、拥有者到属地公安机关登记备案的义务规定，市市场监管局和同安区政府均认为没有上位法依据。经研究，鉴于规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利义务或者增加义务的规范，且国家已有相关登记的规定，故《办法》采纳了相关建议，删除了有关登记备案的内容，仅原则性规定民用无人驾驶航空器生产者、销售者、拥有者按照国家规定进行登记（第六条、第七条、第八条、第九条）。

　　（四）关于飞行报备

　　征求意见过程中，关于民用无人驾驶航空器飞行报备的意见和建议主要集中在以下几点：一是关于飞行区域的划设，相关部门、民用无人驾驶航空器生产、销售、使用单位以及专家均建议明确民用无人驾驶航空器的可飞空域和禁飞区域的范围。经研究，考虑到飞行区域划设权限属于空域管理，与飞行审批同属飞行管制部门的职权。但从维护社会公共安全角度考虑，也有必要对民用无人驾驶航空器的日常飞行作出相应规范。因此，《办法（草案）》对可飞空域和禁飞区域作了原则性规定：一是规定民用无人驾驶航空器应当在有关部门划定的可飞空域内飞行（第十三条第一款）；二是规定禁止民用无人驾驶航空器在关系国计民生、国家安全和公共安全的重要单位、设施、场所的上空飞行（第十四条第一款）。具体区域和临时管控区域由市公安机关会同飞行管制等相关部门划定或者确定（第十三条第二款、第十四条第二款）。二是关于飞行安全的规定，市交通运输局建议民用无人驾驶航空器除了服从空中交通管制外，还应当遵守《厦门市人民政府关于修订高崎机场净空保护区和电磁环境保护区及相关要求的通告》《厦门市人民政府关于印发厦门高崎国际机场净空保护和电磁环境保护实施细则的通知》等相关制度规范。经研究，《办法》原则上采纳了市交通运输局的意见，规定民用无人驾驶航空器还应当遵守本市有关机场净空保护区和电磁环境保护区的有关规定（第十三条第一款）。三是关于禁飞的规定，有部门建议允许执行公务的民用无人驾驶航空器在禁飞区域飞行。经研究，考虑到执行公务的民用无人驾驶航空器确需在禁飞区域飞行的，《办法》根据设置了除外条款，同时要求执行公务的单位在飞行前向公安机关报告飞行任务和飞行空域，并依法办理飞行审批手续（第十四条第三款）。

　　（五）关于投诉举报

　　征求意见过程中，有民用无人驾驶航空器生产单位和专家建议《办法》增加投诉举报的条款，以发挥社会公众的力量。经研究，《办法》采纳了上述建议，规定了任何单位和个人发现违法使用民用无人驾驶航空器的行为，有权向公安机关和其他有关部门投诉举报（第十八条第一款）。还规定公安机关和其他有关部门应当建立健全投诉举报制度，畅通投诉举报渠道，向社会公布投诉举报的方式、处理流程和时限，并及时将处理结果告知投诉举报人（第十八条第二款）。

　　此外，根据相关意见和建议，我局还就《办法》在立法技术和文字表述方面作了相应修改和完善。