经2021年8月25日第149次市政府常务会议研究通过，市政府办公厅印发了《厦门市推行包容审慎监管执法若干规定》（以下简称《若干规定》），自2021年10月1日起施行。现就《若干规定》解读如下：

　　一、制定背景

　　2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出“强化重点领域重点监管，探索信用监管、大数据监管、包容审慎监管等新型监管方式，努力形成全覆盖、零容忍、更透明、重实效、保安全的事中事后监管体系。”2021年7月15日施行的《中华人民共和国行政处罚法》第六条明确要求坚持处罚与教育相结合原则，第三十三条明确规定了轻微违法不罚，新增初次违法不罚和无过错不罚制度，第三十四条新增行政处罚裁量基准制度，第四十二条新增文明执法的规定。《厦门市执法责任制规定》第二十一条提出“全面推行包容审慎监管执法”。法治中国建设规划及新法律的实施，对行政执法机关执法提出了新的更高的要求。

　　近年来，各区各部门不断加强行政执法规范化建设，深入贯彻行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，执法能力和水平有较大提高，严格规范执法正逐步成为习惯。然而，执法只强调“力度”，缺乏“温度”的现象仍普遍存在。如何改变长期以来执法给人冰冷刻板、缺乏温度的印象，纠正执法“一刀切”“运动式”等问题，彰显执法温度与文明，建设规范文明宽松有序的执法生态，使执法更人性化，降低社会矛盾，优化法治化营商环境，同时推动执法人员敢于作为积极作为，切实转变工作作风，提升治理能力，增加行政相对人对执法认可度和信任度，真正体现执法为民的理念，已然成为提升治理体系与治理能力亟待攻坚的问题。为此，为深入贯彻习近平法治思想，切实落实《法治中国建设规划（2020-2025年）》，准确实施《行政处罚法》，有效衔接《厦门市行政执法责任制规定》，结合我市实际，制定了《若干规定》。

　　二、制定过程

　　《法治中国建设规划（2020-2025年）》《行政处罚法》公布以后，市司法局认真深入开展调研学习，并结合《厦门市行政执法责任制规定》的修改，组织专门力量，集中研究起草贯彻实施措施。2021年3月，先后到集美区政府、市公安局、市市场监管局、市执法局、厦门轨道集团等单位开展调研，详细了解集美区开展文明执法用语规范，市市场监管局在市场监管领域推行轻微违法行为不予处罚制度，市公安局、市执法局、厦门轨道集团等单位开展柔性执法和文明执法的有关情况。4-6月，就调研掌握的有关问题和情况深入分析、集中研究。经几易其稿，起草了《厦门市关于推行包容审慎监管执法的意见（征求意见稿）》，于6月21日书面征求市纪委监委、各区人民政府、市直各有关部门、各开发区管委会意见，并请市司法局法律顾问进行书面论证；之后，根据各区各部门和法律顾问意见，经反复研究修改，形成修改稿，于7月27日召集各区各部门和市司法局法律顾问再次进行征求意见和论证，会上各区各部门和专家对修改稿基本达成一致意见。会后，根据参会单位和专家提出的个别意见，市司法局再次进行调整后向市政府办公厅政策法规处征求意见并对照刚刚颁布的《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》进行了补充完善，形成《若干规定（送审稿）》报市政府研究。2021年8月25日，第149次市政府常务会议研究通过了《若干规定（送审稿）》。

　　三、主要内容

　　《若干规定》作为贯彻实施《行政处罚法》的配套措施，主要对除直接涉及公共安全和人民群众生命健康等领域外，行政执法机关行使行政处罚及与行政处罚密切相关的执法工作，如行政强制措施、行政指导、行政处罚裁量、失信惩戒等，在柔性执法、文明执法方面进行细化规定。

　　（一）回应新时代包容审慎监管的呼声

　　当今各类新产业新业态层出不穷，将包容审慎监管法律化、规范化、普遍化已是当前社会一个重要呼声。为此，《法治中国建设规划（2020-2025年）》提出了探索包容审慎监管制度。《行政处罚法》第三十三条明确规定了轻微违法不罚，初次违法不罚和无过错不罚制度，并要求不予处罚的行政机关应对相对人进行教育。第三十四条明确要求行政机关应依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。第四十二条强调文明执法。为贯彻中共中央国务院促进创新精神，探索包容审慎监管的要求及《行政处罚法》的新规定，《若干规定》第二条明确除直接涉及公共安全和人民群众生命健康等领域外，推行包容审慎监管执法制度，防止将“严格执法”等同于“从严执法”，努力营造规范文明宽松有序的执法生态；同时规定，行政执法机关应当按照鼓励创新的原则，对新技术、新产业、新业态、新模式等实行包容审慎监管，依法保护行政相对人合法权益及创新热情。

　　（二）具体贯彻柔性执法文明执法的总体部署

　　1.及时推进新制度落地生根。将《行政处罚法》新规定的不予处罚制度、行政处罚裁量基准制度、文明执法规定等作为包容审慎监管执法的制度基础，着力推行轻微违法行为不予处罚清单制度，同时对包容审慎监管执法的适用范围（第三条）、不予处罚情形及其清单（第四条、第五条）、适用的原则及其适用（第六条至第九条）、免罚不免责（第十条）等进行了明确。第十四条规定了文明执法、第十五条规定了柔性执法，并提出了具体的要求，彰显了包容审慎监管执法精神。第十四条规定要求执法过程中应尊重和保护当事人合法权益，坚决禁止暴力执法、野蛮执法，明确要求一般违法行为慎用查封、扣押、冻结等行政强制措施。第十五条规定要求推广运用行政指导、行政奖励、行政和解等柔性执法手段，综合运用指导、建议、提醒、劝告等方式开展行政执法，增加执法认可度和满意度，提高执法公信力和执行力。

　　2.以规范行政处罚裁量的准确运用，保障包容审慎监管执法准确实施。《若干规定》第十一条规定行政处罚裁量标准，明确各行政执法机关应当梳理执法中常见的从轻、减轻和不予处罚情形，统一从轻、减轻和不予处罚的标准并公布，将《行政处罚法》行政处罚裁量基准规定予以具体化。第十二条规定行政处罚裁量规则，明确行使行政处罚裁量权应贯彻没有从重情节，一般予以从轻，不得加重处罚的执法理念，强调适用行政处罚裁量按照一定的程序可以降档、减轻，但不允许加重处罚。

　　（三）回应加强对失信惩戒措施进行法治约束的呼声

　　《行政处罚法》通过处罚种类增加的方式，努力将部分失信联合惩戒措施纳入规范范围。为进一步回应失信联合惩戒机制广泛实施带来的挑战，《若干规定》根据《国务院办公厅关于进一步完善失信约束机制构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）的规定，第十六条规定了失信行为认定依据和行政机关应履行告知义务，保障相对人权利。第十七条规定了惩戒措施实行清单制管理及行政执法机关不得无依据增设惩戒措施或加重惩戒。