厦 门 市 人 民 政 府

行 政 复 议 决 定 书

                                厦府行复〔2019〕55号

申请人：厦门某某金属制品有限公司

被申请人：厦门市海沧区人民政府

申请人厦门某某金属制品有限公司对厦门市自然资源和规划局海沧分局经被申请人厦门市海沧区人民政府批准作出的厦资源规划海闲决〔2019〕X号《收回国有建设用地使用权决定书》不服，于2019年7月12日向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销厦门市自然资源和规划局海沧分局经被申请人批准作出的厦资源规划海闲决〔2019〕X号《收回国有建设用地使用权决定书》。

申请人称：一、申请人是一家实体经营具有国家专利权的高新科技企业，从成立为海沧经济以及国家科技发展作出了突出贡献，申请人未能及时将所购买案涉土地使用权进行完全的投入性建设，是综合原因导致的，被申请人未从海沧经济发展和申请人的经济发展、投资实际判断，作出案涉具体行政行为，是不顾经济发展大局的错误行为，将对海沧的实体经济发展造成不好的示范，客观上会实质影响海沧地方经济发展动力和投资者的投资积极性，是对经济发展不利的武断型错误行为。

申请人于2014年7月29日与被申请人签订“HXXXXXX-G”地块协议书，并根据合同约定缴交了相应费用，取得了案涉土地使用权。然自取得用地后因政策变化因素（双控指标等政策调整）、相关建设项目的施工影响（XX路路基建设工程）等影响，导致申请人未能顺利开工。通过不断协调，申请人终于于2016年3月9日通过厦门市自然资源和规划局海沧分局（以下简称海沧分局）取得了编号为厦国土房海联[2016]X号工作联系单，并于2016年4月28日取得建设工程施工许可证，于2016年5月4日取得开工令，准备开始施工。因施工人员的原因，导致施工单位与申请人发生冲突，最终经过新阳街道办和海沧区政府企业服务中心的调处，申请人与建设单位签订了解除建设施工合同的协议后，事情才得以解决。申请人在事件平息后，于2017年4月18日再次取得了海沧分局出具的厦国土房海联[2017]X号工作联系单，准备再次申请建设工程施工许可证，但在申请过程中厦门举办“金砖会晤”，申请人被告知在会晤期间一律停止颁发建设工程施工许可证，申请人的建设施工又只能被迫停止，最终出现本案据以认定事实的厦国土房海闲认〔2018〕XX号《闲置土地认定书》，收到该认定书后，申请人也是及时向被申请人、建设局等单位发出报告汇报情况，但海沧分局仍于2019年6月19日作出厦资源规划海闲决〔2019〕X号《收回国有建设用地使用权决定书》，作出收回案涉地块的具体行政行为，申请人该行为是不顾申请人实际和海沧经济发展实际的错误行为。

二、本案申请人所投资取得的“HXXXXXX-G”建设用地使用权不能视为闲置土地，被申请人的认定系错误认定

如前所述，申请人自取得用地后，因政策原因、其他单位的路基施工原因，导致客观停工，而且事实上2016年4月28日，申请人已经实际取得建设工程施工许可证，并实际进行了相应施工，虽然因客观原因未完成施工效果，但申请人是实实在在地进行了相应施工，不能认定案涉土地是闲置土地，施工未果与闲置不动的区分界线还是显而易见的。而且，海沧分局于2017年4月18日再次颁发工作联系单给申请人也再次说明申请人是有在实际进行施工活动的，并非闲置不动。因此，海沧分局将案涉土地的实际施工情况简单界定为闲置是不符合客观事实的。被申请人未从整个土地开工施工情况进行客观分析，简单以《闲置土地处置办法》第三十条的表面文字解读，认定申请人的土地为闲置，是不从事实出发的，是实际错误的。

三、被申请人根据错误的闲置土地认定作出的收回国有建设用地使用权决定书是错误的具体行政行为，应当依法予以纠正

根据上述论述，申请人积极施工，因客观原因未能达到施工效果是事出有因，申请人自始至终都在为案涉地块的建设而奔波，不管是从情感上或实际行动上都不存在闲置土地的故意，虽然客观上表现为未达到部门规章规定的施工效果，但从整个地块施工情况分析，申请人施工的态度及积极性是明显的。因此，被申请人根据未实事求是得出的土地闲置认定，断然作出收回国有建设用地使用权是错误的行政行为，应当予以撤销。

四、为了鼓励经济发展，为企业提供更宽松、更便利的营商投资环境是作为地方政府应当主动作为的目标。在申请人已经具备发展条件、而且具备发展项目的情况下，政府应该是尽最大的力量予以支持，而不是釜底抽薪，断绝申请人的发展希望，故请求复议机关依法撤销海沧分局经被申请人批准作出的厦资源规划海闲决〔2019〕X号《收回国有建设用地使用权决定书》。

被申请人称：一、海沧分局对本案申请人“HXXXXXX-G”项目建设用地使用权认定为闲置土地合法

《闲置土地处置办法》第二条规定：闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

申请人于2014年7月29日与海沧分局签订“HXXXXXX-G"项目地块国有建设用地使用权出让合同，宗地面积11181.64平方米，宗地坐落于海沧区后XX路以西、XX路以北、XX路以东、XX路以南，合同约定项目在2015年4月28日前开工建设，于2016年4月28日前完成项目竣工。由于项目地块于2016年4月28日未达到《闲置土地处置办法》第二条之规定而进入闲置土地，海沧分局对项目地块现场进行的拍照、对申请人的代理人张某来进行的询问均可证明项目未动工建设。依据《闲置土地处置办法》第五条、第九条和第十条，海沧分局于2016年11月15日向申请人下达了厦国土房海闲通[2016]XX号《闲置土地调查通知书》，并于2018年8月3日向申请人下达了厦国土房海闲认[2018]X号《闲置土地认定书》。

二、答复人在作出本案具体行政行为之前已经充分考虑到造成申请人“HXXXXXX-G”项目土地闲置的综合因素。

根据申请人反映，造成“HXXXXXX-G”项目土地闲置主要有四个原因：

一是双控指标政策调整影响。海沧分局依据《闲置土地处置办法》第八条第三款（属于政府原因）：“因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进修改的”之规定以及《关于本元、某某因政策影响相关事宜会议备忘录》（厦沧经[2016]备X号）文件精神，给予申请人在计算开竣工时间相应顺延89天，重新计算开工时间为2015年7月26日前，竣工时间为2016年7月26日前。

二是海沧土地公司占用用地红线影响。根据《某某项目协调会议备记录》（厦沧经[2015]XX号），海沧土地公司于2015年11月23日前将占用某某项目用地恢复原状和交还。但是海沧土地公司因道路建设占用申请人部分用地红线，不影响申请人建设项目前期手续办理，不影响施工建设问题（申请人办理施工证时间为2016年4月28日，占地在办证之前）。

三是申请人与施工单位发生冲突影响。海沧分局认为此行为应为企业自身原因造成，不属于政府原因。

四是受“厦门金砖会晤”影响。申请人反映2017年4月28日准备再次申请《建设工程施工许可证》时被告知在“厦门金砖会晤”期间，一律停止颁发《建设工程施工许可证》，申请人未向海沧分局提供相关证明材料。

根据以上情况，申请人“HXXXXXX-G"项目地块于2016年7月26日之后进入闲置土地，并于2017年7月26日起闲置时间已满两年，2019年1月3日海沧分局对用地情况进行调查，发现“HXXXXXX-G"项目地块仍然未开工建设，达到无偿收回用地条件。从申请人第一次办理的《建设工程施工许可证》时间来看（2016年4月28日），已远超过法定动工日期（2015年7月26日前），这足以说明申请人建设意愿不高。为了促项目动工建设，海沧分局以申请人承诺：“如区政府协调、双方共同认定‘HXXXXXX-G’项目地块为闲置，我公司承诺：同意支付闲置费”的情况，于2017年4月18日向申请人出具了厦国土房海联[2017]X号《关于先行办理“HXXXXXX-G”开工前期手续的工作联系函》，这充分体现了海沧分局对申请人的支持和诚意。海沧分局在开展“HXXXXXX-G”项目土地闲置处置过程中，申请人不愿配合海沧分局工作，海沧分局在下达处置相关通知书时，部分给予退回，申请人的这些行为对海沧分局的工作造成较大困难。

三、答复人所作出的《收回国有建设用地使用权决定书》有充分的事实和法律依据。

海沧分局依据《闲置土地处置办法》，按照程序开展了以下工作：

（一）2016年3月9日，海沧分局为促项目动工建设向申请人出具了《关于先行办理“HXXXXXX-G”开工前期手续的工作联系函》（厦国土房海联[2016]X号）；

（二）2016年9月6日，海沧分局对申请人“HXXXXXX-G”项目土地闲置进行立案；

（三）2016年11月15日，海沧分局向申请人下达《闲置土地调查通知书》（厦国土房海闲通[2016]XX号）；

（四）2017年4月5日，海沧分局与申请人代理人张某来开展1次询问；

（五）2014年11月17日、2015年11月23日、2016年1月12日、2019年1月3日，海沧分局对“HXXXXXX-G”项目现场进行拍照，均为场平（项目未动工建设）；

（六）2017年4月18日，海沧分局以申请人承诺为前提为申请人出具了《关于先行办理“HXXXXXX-G”开工前期手续的工作联系函》（厦国土房海联[2017]X号）；

（七）2018年8月3日，海沧分局向申请人下达《闲置土地认定书》（厦国土房海闲认[2018]XX号），签收人戴（XXXXXX）；

（八）2018年8月23日，海沧分局考虑到戴（XXXXXX）未办理授权委托，通过邮寄方式将《闲置土地认定书》（厦国土房海闲认[2018]XX号）再次送达申请人，但申请人工作人员以联系不上法人而将快递退回。2019年1月3日，送达人遂将《闲置土地认定书》留置在申请人办公现场和项目地块现场；

（九）2019年1月22日上午9时37分，海沧分局通过邮寄方式将《闲置土地处置听证权利告知书》（厦国土房海听告字[2019]XX号）送达申请人，后因申请人工作人员以收件人不在为由给予退回；2019年1月22日下午3时2分，申请人（郑某）到海沧分局用地科签收了《闲置土地处置听证权利告知书》（厦国土房海听告字[2019]X号）；

（十）2019年2月22日，海沧分局采取留置送达方式将《闲置土地处置听证权利告知书》（厦国土房海听告字[2019]X号）和《闲置土地情况告知书》（厦国土房海告字[2019]X号）再次送达申请人办公所在地；

（十一）2018年9月21日，海沧分局向被申请人上报《关于厦门某某金属制品有限公司“HXXXXXX-G”项目土地闲置处置方案的请示》（厦国土房海[2018]XX号）；

（十二）2019年3月14日，答复人以被申请人的形式批复了海沧分局《关于厦门某某金属制品有限公司“HXXXXXX-G”项目土地闲置处置方案的请示》（厦国土房海[2018]XX号）；

（十三）2019年6月27日，海沧分局向申请人下达了厦资源规划海闲决[2019]X号《收回国有建设用地使用权决定书》。

从海沧分局对申请人“HXXXXXX-G”项目土地处置过程中可以看出，海沧分局给予了申请人充分的时间来推动项目建设，但申请人未付诸实际行动。

综上所述，答复人批准海沧分局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》处置所依据的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，处置幅度适当，请求依法予以维持。

经审理查明：2014年7月29日，申请人与海沧分局签订一份《厦门市国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：XXXXX），约定：出让人海沧分局将坐落于海沧区后XX路以西、XX路以北、XX路以东、XX路以南、宗地编号为HXXXXXX-G、面积11181.64平方米的国有土地使用权出让给申请人，出让价款为XXXXXX元；受让人同意本合同项下宗地建设在2015年4月28日前开工；在2016年4月28日前完成项目建设，并申请竣工验收；受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。合同并对双方其他权利义务进行了约定。2015年10月26日，海沧区经济贸易发展局作出厦沧经〔2015〕XXX号《某某项目协调会议备忘录》，载明：“土地公司因后XX路路基建设需要，临时占用某某项目用地红线约5米……于11月23日前将占用某某项目用地恢复原状，交还某某公司；……某某公司在土地公司进行道路施工期间，与施工单位签订施工合同，向区建设局申请办理施工许可证，并可先行进场进行临时开口、洗车台等设施施工”。2016年3月8日，海沧区经济贸易发展局作出厦沧经〔2016〕备X号《关于本元、某某因政策影响相关事宜会议备忘录》，载明：“某某不计入用地违约时间共计89日”。同日，申请人与某某（厦门）建设有限公司就“某某科技园项目”签订一份《建设工程施工合同》。3月9日，原厦门市国土资源与房产管理局海沧分局向海沧区建设局、规划分局作出厦国土房海联[2016]X号《关于先行办理“HXXXXXX-G、HXXXXXX-G”开工前期手续的工作联系函》，确认因受政府双控指标政策调整影响，导致公司办理施工手续延误，无法按合同约定期限动工，建议其先行办理“HXXXXXX-G、HXXXXXX-G”项目的相关开工手续，我局后续将办理这两项目用地延期开、竣工手续。5月4日，厦门某某项目管理投资咨询有限公司向某某（厦门）建设有限公司发出工程开工令。9月6日，经海沧分局调查，案涉项目至今未动工建设，对案涉地块进行闲置土地立案。11月14日，海沧分局向申请人发出厦国土房海闲通〔2016〕XX号《闲置土地调查通知书》，要求申请人提供相关材料。2017年1月18日，申请人与某某（厦门）建设有限公司签订一份《施工合同终止协议》，决定解除双方于2016年3月8日签订的建设工程施工合同。4月5日，海沧分局向申请人的委托代理人张某来进行调查询问，张某来陈述：“我们在规定期限内办理施工许可证，监理单位开出开工令，组织施工单位进场施工……现场建有临时设施，开挖部分基坑，因与施工队产生分歧意见，经区企业服务中心协调，施工队伍于2017年元月退场，该项目就处于停工待建状况。目前该地块为场地平整，临时用水用电到位，具备施工条件”。4月6日，申请人向海沧分局出具一份《承诺函》，载明：“HXXXXXX-G地块建设情况调查期间，在贵局协调市规划局海沧分局及区建设局为我公司出具同意重新办理开工手续的联络函，协助我公司办理规划许可及施工许可等相关手续的前提下，如区政府协调、双方共同认定HXXXXXX-G地块为闲置，我公司承诺：同意支付闲置费”。4月18日，海沧分局向海沧区建设局、规划分局作出厦国土房海联[2017]X号《关于先行办理“HXXXXXX-G”开工前期手续的工作联系函》，载明：“经现场查看，目前该宗用地已停工待建满一年以上，已构成闲置。鉴于厦门某某金属制品有限公司承诺同意配合我局对该用地的闲置处置，为促进该项目尽快动工，建议贵局先行办理“HXXXXXX-G”项目开工前期手续，我局后续将继续对该闲置用地进行处置”。2018年7月30日，海沧分局作出厦国土房海闲认〔2018〕XX号《闲置土地认定书》，认为经调查核实，案涉宗地因申请人自身原因，未达到《闲置土地处置办法》第三十条规定的动工开发标准，认定该宗地为闲置土地。9月21日，海沧分局向被申请人作出厦国土房海〔2018〕XX号《关于厦门某某金属制品有限公司“HXXXXXX-G”项目土地闲置处置方案的请示》。2019年1月21日，海沧分局向申请人作出厦国土房海听告字〔2019〕第X号《闲置土地处置听证权利告知书》，告知申请人拟作出的行政决定并告知申请人听证的权利。2月20日，海沧分局作出厦国土房海告字〔2019〕第X号《闲置土地情况告知书》。2月25日，海沧分局向被申请人作出厦国土房海〔2019〕XX号《关于收回厦门某某金属制品有限公司“HXXXXXX-G”项目土地使用权的请示》。3月14日，被申请人抄告海沧分局，同意其意见并按规定办理。6月19日，海沧分局经被申请人批准，作出厦资源规划海闲决〔2019〕X号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回案涉土地使用权。申请人对该《收回国有建设用地使用权决定书》不服，申请行政复议。

另查，在案涉地块闲置土地调查期间，海沧分局分别于2014年11月17日、2015年11月23日、2016年1月12日、2019年1月3日对现场进行取证拍照，现场照片均为场平（未动工建设）。

上述事实，有《厦门市国有建设用地使用权出让合同》、海沧区经济贸易发展局《某某项目协调会议备忘录》《关于本元、某某因政策影响相关事宜会议备忘录》《建设工程施工合同》《关于先行办理“HXXXXXX-G、HXXXXXX-G”开工前期手续的工作联系函》《闲置土地调查通知书》《施工合同终止协议》《询问笔录》《承诺函》《关于先行办理“HXXXXXX-G”开工前期手续的工作联系函》《闲置土地认定书》《关于厦门某某金属制品有限公司“HXXXXXX-G”项目土地闲置处置方案的请示》《闲置土地处置听证权利告知书》《闲置土地情况告知书》、照片、《关于收回厦门某某金属制品有限公司“HXXXXXX-G”项目土地使用权的请示》、抄告单、《收回国有建设用地使用权决定书》等证据证明。

本机关认为：《闲置土地处置办法》（原国土资源部令第53号）第二条第一款规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”，第三十条规定：“本办法中下列用语的含义：动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一”。本案中，申请人与海沧分局于2014年7月29日签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定案涉地块于2015年4月28日前开工建设，但至2016年9月海沧分局对申请人进行立案调查之时，案涉地块尚未达到上述规章规定的动工开发标准。海沧分局经调查取证，依法作出《闲置土地认定书》，认定案涉地块为闲置土地，事实清楚，证据充分。

《闲置土地处置办法》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人”。本案中，案涉地块未动工开发已满两年，海沧分局经报被申请人批准，作出厦资源规划海闲决〔2019〕X号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定收回案涉“HXXXXXX-G”地块国有建设项目用地使用权，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。申请人的行政复议请求，缺乏事实和法律依据，本机关不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，本机关决定：维持厦门市自然资源和规划局海沧分局经被申请人厦门市海沧区人民政府批准作出的厦资源规划海闲决〔2019〕X号《收回国有建设用地使用权决定书》。

如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。

　　　　 　                      二Ｏ一九年八月二十八日