厦 门 市 人 民 政 府

行 政 复 议 决 定 书

                                厦府行复〔2020〕18号

申请人：林某某

被申请人：厦门市湖里区人民政府

申请人林某某对被申请人厦门市湖里区人民政府作出的《高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案》不服，于2020年2月17日向本机关申请行政复议，并于2020年3月2日进行了材料补正，本机关依法已予受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销《高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案》，并责令湖里区人民政府重新作出高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿方案。

申请人称：被申请人于2019年12月16日发布《湖里区人民政府关于高林-金林片区三期（高林社区4-7组）集体土地上房屋征收公告》（以下简称征收公告），前述征收公告包括附件《高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案》（下称补偿方案）。申请人作为高林社区×组居民即被征收人认为，补偿方案违法应予撤销，理由如下:

一、征收补偿方案中的集体土地上房屋的货币补偿标准与市政府规定不符。补偿方案第（二）条规定，“征收具有合法产权的住宅房屋，被征收人选择货币补偿的方式，补偿标准按房屋征收公告发布之日的安置房市场评估均价（不含楼层调节价）执行，不受评估报告有效期限的影响。但根据厦门市厦府［2005］176号文件第二条规定，“关于农村集体土地房屋拆迁”，“实行货币补偿的，货币补偿标准按上季度被拆迁房屋邻近的普通商品房均价，高于上季度区域住宅商品房（不含别墅）平均售价补偿”。而补偿方案的货币补偿标准不符合前述厦门市政府文件的规定，也与国家政策相悖。

二、案涉土地征收公告名为集体土地上房屋征收，实为集体土地征收。《土地管理法》四十八条第二款规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。补偿办法仅规定对村民住宅进行补偿而未规定支付土地补偿费用。表现在:补偿方案未对此次征收的17.74万（折合266.1亩）平方米集体土地进行补偿，其中包括含申请人在内的宅基地、社区办公用地、公共用地等。

三、未按规定留足社区集体用地。根据厦门市厦委（1991）91号及［2005］36号文件规定，对被征地农村，按人均15平方米一次性预留发展用地。高林-金林社区征收人口约7100人，按规定应一次性预留集体用地约106500平方米。但据了解，在征收实施过程中，被申请人规划预留集体用地仅为24869平方米，与前述规定不符。

四、位于高林-金林社区的“祖厝庙”及“风水潭”属于高林-金林社区的集体财产，其建筑面积各为一千余平方米，但补偿方案对此未规定支付房屋补偿费用。

被申请人称：

一、补偿方案并不直接设定申请人的具体权利义务，不是具体行政行为，申请人的复议申请依法不属于行政复议的受案范围。

根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“《行政复议法》”）第二条和第六条的规定，行政相对人仅可对侵害其合法权益的具体行政行为提起复议。而本案所涉补偿方案，仅是将本项目的征收补偿标准在征收范围予以公示告知的行为。一方面，从内容上看，补偿方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，不属于行政复议受案范围。另一方面，补偿方案不同于《裁决书》或《补偿协议》的是，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；对申请人产生影响的，是相关征收实施部门后续的具体的补偿安置裁决、搬迁等行为。因此，在集体土地上房屋征收过程中，征收公告所附带的补偿方案不是一项具有强制性、履行力的具体行政行为。即案涉补偿方案并不会对复议申请人的权利义务产生实际影响，不存在侵害其合法权益的可能性。申请人的复议申请并不属于《行政复议法》及其实施条例所规定的受案范围，请依法驳回复议申请，或维持案涉补偿方案。

二、湖里区土地房屋征收办公室根据我市现行的集体土地上房屋征收补偿政策法规，完成了复议所涉补偿方案发布前应完成的所有的前置程序。作出复议所涉补偿方案所依据的事实清楚，程序正当。

根据我市现行的《厦门市人民政府办公厅关于印发厦门市集体土地上房屋征收与补偿管理办法的通知》（厦府办﹝2016﹞220号）第六条至第八条的规定，作出补偿方案应进行下列前置程序：1.对征收范围内人口、房屋进行调查摸底；2.书面征求市土地房屋征收事务管理中心意见；3.将确定的补偿方案报市国土房产局备案；4.组织有关部门对补偿方案进行论证；5.补偿方案应在征收范围及厦门市土地房屋征收信息网站上公示征求意见。被征收人可书面提出意见或向市国土局申请听证。

根据上述规定：1.本项目征收组织协调单位与征收实施单位就征收范围内的人口、房屋进行了摸底调查，并就摸底调查结果进行了公示； 2.湖里区征收办公室于2018年6月8日召集了区发改局、区财政局、区建设局、区行政执法局、区效能督查办、区国投集团等各部门对征收补偿实施方案进行了论证，论证结果为原则同意通过征收补偿方案；3.2018年6月12日，复议所涉补偿实施方案（征求意见稿）发布在市国土局网站上进行了公示。2018年6月13日，湖里区人民政府金山街道办事处将复议所涉补偿实施方案（征求意见稿）在征收范围内进行张贴公示，依法征求公众意见，公示期限为15天，且部分被征收人向市国土局申请了听证。4.湖里区土地房屋征收办公室于2018年8月3日向原厦门市土地房屋征收事务管理中心报送了《厦门市湖里区土地房屋征收办公室关于送高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案的函》（厦湖征[2018]152号），就补偿方案征求厦门市土地房屋征收事务管理中心的意见；5.市国土局于2019年1月16号就复议所涉补偿方案进行了听证。根据听证会相关情况，国土局作出听证纪要，处理意见并未提出对补偿方案条款及标准的修改意见。6.湖里区土地房屋征收办公室于2019年1月30日将征求意见后的补偿方案报送原厦门市国土资源与房产管理局备案。

综上，被申请人已经按照我市现行的集体土地上房屋征收政策、法规，完成了补偿方案发布前应完成的全部前置程序。补偿方案作出所依据的事实清楚，程序正当。

三、被申请人作出的补偿实施方案严格依照现行的法律、法规和地方性文件，所载的补偿标准合法、合理、公平，保障了被征收范围内全体被征收人的根本利益。

复议所涉补偿方案载明的补偿、补助均严格依照现行的集体土地上房屋征收政策、法规和地方性文件的规定。本项目补偿方案所载的每一项补偿，均不低于《厦门市人民政府办公厅转发市国土房产局关于制定征地拆迁具体实施细则的指导意见的通知》（厦府办〔2005〕213号）、《厦门市人民政府关于印发调整我市征地拆迁有关政策意见的通知》（厦府〔2010〕57号）、《关于明确安置房装修补偿标准的意见》(厦国土房[2018]41号）等等各项我市现行集体土地上房屋征收文件的规定。本项目补偿方案载明的标准合法、合理、公平。

考虑到广大被征收人的根本利益，本项目还设置了多项奖励与补贴条款，放宽了无合法批建手续建筑的建造时间要求，各项条款均保障了全体被征收人的根本利益。

四、申请人的主张于法无据。

（一）申请人于复议申请书的第一点提及，补偿方案不符合《厦门市人民政府关于完善征地拆迁政策》（厦府﹝2005﹞175号）第二条“实行货币补偿的，补偿标准按上季度被拆迁房屋邻近的普通商品房均价，高于上季度区域住宅商品房(不含别墅)平均售价的按平均售价补偿”的规定。

因厦门市人民政府于2017年10月15日发布《厦门市人民政府办公厅关于印发征收住宅房屋鼓励选择货币补偿方式实施意见》（厦府办[2017]180号），其中规定“一、征收集体土地上具有合法产权的住宅房屋选择货币补偿方式的，补偿标准可按房屋征收公告发布之日的安置房市场评估价（不含楼层调节价）执行。同一征收项目存在多个安置房地点的，安置房市场评估价取平均值”。

依据“新法优于旧法”的基本法律原理，申请人所引用的厦府﹝2005﹞175号文并不适用于本案。复议申请人的主张于法无据。

（二）申请人于复议申请书的第二点提及，补偿方案“未规定支付土地补偿费用”。

首先，案涉方案为《高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案》，即仅对集体土地上房屋征收补偿的事宜进行描述，因此不包含土地补偿费用的相关事宜。

其次，案涉方案第十五条亦明确，“本补偿方案未涉及的相关问题，按我市现行征收的相关法律法规执行”。关于土地补偿费用的相关事宜，依据《厦门市人民政府关于调整我市征地补偿标准的通知》（厦府〔2016〕398号）确定、执行。

（三）申请人于复议申请书的第三点提及，补偿方案不符合“厦门市厦委（1991）91号及﹝2005﹞36号文件规定，对被征地农村，按人均15平方米一次性预留发展用地”。

首先，上述文件，系市委为发展农村集体经济制定的惠农政策，并非集体土地上房屋征收依据。因此，申请人所引用的上述文件并不适用于本案。且《关于高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿安置方案听证的纪要》（﹝2019﹞3号）未对预留发展用地一事提出异议。申请人的主张于法无据。

其次，2005年以来，厦门市委市政府先后出台了《关于加快农村发展提高农民生活水平的若干意见》（厦委〔2005〕36号）、《关于加快统筹城乡发展推进农业科技创新促进农民稳定增收的若干意见》（厦委发〔2012〕2号）等相关文件。根据上述文件精神，2012年市规划、国土部门出台了《关于规范农村集体预留发展用地审批管理的通知》（厦规〔2012〕81号），对发展用地土地面积及容积率确定提出：“农村集体预留发展用地以实际提供预留发展用地时或最近一次征地补偿协议签订日实际农村人口数为核算基数，容积率小于2.0的，按人均用地面积不大于15平方米确认；容积率大于2.0的，按人均计容建筑面积不大于30平方米确定。人口核算基数及已享受农村集体预留发展用地的规模，由各区政府负责认定，并出具书页意见”。根据上述政策，2012年7月，高林社区和金林社区向区政府提出全部退回原高林村企业预留发展用地，按照社区集体资产改制认定的人口数4609人计算，申请确认新发展用地总建筑面积138270平方米（计容面积）。新发展用地选址于湖里金钟路以北，万达广场以东，总用地面积2.49万平方米，建筑面积1.38万平方米（计容，容积率5.6）。2017年7月，社区召开股民代表大会同意厦门某某置业有限公司作为发展用地受让主体。目前项目进入施工，申请人的主张于法无据。

（四）申请人于复议申请书的第四点提及，补偿方案未对“祖厝庙”及“风水潭”等房屋的补偿作出规定。

对于“祖厝庙”及“风水潭”等无合法批建手续的房屋，补偿方案第十条第（二）款“征收无合法批建非住宅房屋补助、奖励”等条款已做规定。申请人的主张于法无据。

综上，《高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案》作出所依据的事实清楚、程序正当。补偿方案所载明的补偿标准均有法可依，公平合理，保障了被征收人的根本利益。申请人的复议理由没有事实与法律依据。复议所涉补偿方案不属于行政复议范围。请求复议机关维持《高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案》。

经审理查明：2018年5月29日，被申请人作出厦湖府〔2018〕63号《关于高林-金林片区集体土地上房屋征收范围的公告》，将高林-金林片区集体土地上房屋征收范围予以公告。2018年5月31日，湖里区人民政府金山街道办事处将厦湖府〔2018〕63号《关于高林-金林片区集体土地上房屋征收范围的公告》在征收范围内进行张贴公示。2018年6月1日，湖里区人民政府金山街道办事处作出《关于高林-金林片区项目被征收房屋调查情况的公示》，对征收范围内的房屋基本情况进行调查，并将调查情况进行公示。2018年6月8日，湖里区土地房屋征收办公室召开湖里区土地征收工作例会，并形成厦湖征〔2018〕122号《区土地房屋征收工作例会纪要》，原则同意通过《高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案》（征求意见稿）。2018年6月12日，湖里区土地房屋征收办公室作出厦湖征〔2018〕108号《关于高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案征求意见的公告》，将《高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》在原厦门市国土资源与房产管理局网站上予以公布并征求意见，征求意见期限自2018年6月13日至2018年6月28日止。2018年6月13日，湖里区人民政府金山街道办事处将《高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案（征求意见稿）》在征收范围内进行张贴公示。2018年8月3日，湖里区土地房屋征收办公室作出厦湖征〔2018〕152号《关于报送高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案的函》，将案涉征收补偿实施方案报送原厦门市土地房屋征收事务管理中心征求意见。2018年8月14日，原厦门市土地房屋征收事务管理中心作出厦土房征函〔2018〕47号《关于高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿安置方案有关事宜的复函》，对湖里区土地房屋征收办公室报送的征收补偿实施方案提出修改意见。2019年1月16日，依部分被征收人申请，原厦门市国土资源与房产管理局举行高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿安置方案听证会，并作出〔2019〕3号《关于高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿安置方案听证的纪要》，认为高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿方案符合我市征收政策和湖里区现行征收补偿安置、补助、奖励做法。2019年1月24日，湖里区人民政府金山街道办事处作出《高林-金林片区集体土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》。2019年1月30日，湖里区土地房屋征收办公室作出厦湖征〔2019〕18号《关于湖里区高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案备案的函》，将项目征收补偿实施方案报原厦门市国土资源与房产管理局备案。2019年12月16日，被申请人作出厦湖府〔2019〕177号《关于高林-金林片区三期（高林社4-7组）集体土地上房屋征收的公告》，决定对位于湖里区金山街道高林社区4-7组范围内占地面积约17.74万平方米范围内集体土地上房屋及附属物实施征收，并附案涉《高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案》。申请人对该征收补偿实施方案不服，申请行政复议。

上述事实，有《关于高林-金林片区集体土地上房屋征收范围的公告》《关于高林-金林片区项目被征收房屋调查情况的公示》《区土地房屋征收工作例会纪要》《关于高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案征求意见的公告》《关于报送高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案的函》《关于高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿安置方案有关事宜的复函》《关于高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿安置方案听证的纪要》《高林-金林片区集体土地上房屋征收社会稳定风险评估报告》《关于湖里区高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案备案的函》《关于高林-金林片区三期（高林社4-7组）集体土地上房屋征收的公告》《高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案》等证据证明。

本机关认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。《福建省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十条规定：“青苗和地上附着物补偿费应当支付给土地承包经营者或者地上建筑物的产权人。青苗或者地上附着物补偿费按下列标准计付：……（三）房屋及其他建筑物、构筑物的补偿费，按重置价格并结合成新确定。具体标准由市、县人民政府制定，报上一级人民政府批准后执行”。《厦门市集体土地上房屋征收与补偿管理办法》（厦府办〔2016〕220号）第六条至第九条规定了各区人民政府在制定集体土地上房屋征收补偿安置方案前的相关程序。本案中，被申请人在制定案涉集体土地上房屋征收补偿实施方案前，已根据上述规定履行了征收范围内房屋人口情况调查摸底、方案论证、公示并征求意见、备案、出具社会稳定风险评估报告等程序，原市国土资源与房产管理局亦依被征收人的申请就案涉征收补偿安置方案举行了听证会，被申请人据此作出《高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案》，符合相关法律法规及政策规定。申请人认为被申请人作出的《高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案》违法，缺乏事实及法律依据，本机关不予采信。综上，被申请人作出的《高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案》，事实清楚，适用依据正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，本机关决定：维持被申请人作出的《高林-金林片区集体土地上房屋征收补偿实施方案》。

如对本决定不服，可以自接到本决定之日起15日内依法向人民法院提起行政诉讼。

　　　　 　                        二Ｏ二Ｏ年四月八日