2006年，为了推进我市依法行政工作，按照省政府的要求和市政府的部署，市法制局加强了市政府规范性文件备案及审查工作。虽然总体上规范性文件质量有所提高，但仍存在一些问题，需通过采取有效措施，切实加以解决。

一、存在的主要问题

通过近几年来对市政府规范性文件的审查和一年来规范性文件的报备工作发现，市政府规范性文件制定过程中存在一些问题和不足，突出表现为：

（1）形式上的不规范性

一是标题不规范。如已颁布的《厦门市森林火险预警响应状态实施细则》等不符合《福建省权力机关、行政机关规范性文件管理办法》第三条第四项“规范性文件不得称实施细则”的规定。在审查中发现有的规范性文件冠以“条例”字样，违反了《行政法规制定程序条例》和《厦门市制定法规规定》的规定。二是依据不规范。有些规范性文件制定的依据，不是现行的法律、法规、规章和上级机关的文件，而是行政机关自己曾制发的“X号文件”或“外地经验”，致使这些文件缺乏法律依据。而有的文件在报送时没有附送相关的法律依据及说明，给文件审查工作带来一定困难，也不符合省里关于规范性文件报备应同时报送相关依据及说明的要求。三是实施日期不规范。有些文件的实施日期在发文日期之前，2006年报备中就发现《厦门市人民政府办公厅转发市国土房产局财政局关于厦门市土地收益金和房屋转租收益金征收政策的调整意见的通知》等4件文件。

（2）程序上的不规范

在市法制局向省政府报备的规范性文件中，有不少文件是未经市法制部门审查即出台的。特别是一些起草规范性文件的行政部门也没有建立和落实法律统一审查制度，由业务部门起草后直接送市政府，导致规范性文件的合法性、适当性存在问题。同时，有些文件在出台前未经市法制局统一审查，有些文件即使经法制局审查但也未采纳审查意见。2006年市法制局在报备时，审查出台的市政府规范性文件中就发现10件左右在合法性等方面存在一定问题。而在2006年报备的文件中，省政府法制办就《厦门市门前三包管理办法》等2件文件提出了其中行政处罚没有法律根据、有关内容违反WTO规则等意见。

（3）内容上的不规范

首先，在规范性文件中存在违法设定行政许可和增设许可条件的问题。比如，某些部门在起草规范性文件中为本部门设定具有行政许可性质的“审批”、“资质审查”、“资格认证”、“批准备案”等权限，如《厦门市退休人员社区管理暂行办法》规定，未移交社区管理的退休人员要办理领取养老金的资格认证才可领取养老金；有的部门增设行政许可的附加条件，如《厦门市住宅小区安全防范工程技术规定》就增设建设项目审批时必须有符合我市文件规定的强制标准的条件；有些部门将某些法定的行政许可项目分步实施，规定该审批项目须由其下级部门初审后，再由本部门批准。

其次，违法设定行政收费、年检。第三，是在规范性文件中违法设定行政处罚，扩展上位法规定的给予行政处罚的行为，罚款数额突破上位法规定的上限，改变行政处罚主体等等。此外，有的部门则把制定法规过程中被删除的内容通过制定文件予以颁布，如《厦门市人民政府关于贯彻解决农民工问题若干意见的通知》强制企业在劳动保障部门建立的“农民工工资保证金专户”预存全体员工不少于一个月的工资保证金，建筑企业预提工程造价的人工费一个月工资存入建设部门建立的“建筑业农民工工资保证金专户”等。

二、关于加强规范性文件制定工作的几点思考

今年1月1日开始生效的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》专设“规范性文件备案审查” 一章，明确规定县级以上人民政府发布的决定、命令等规范性文件应报同级人大常委会备案，人大常委会经审查认为本级人民政府发布的决定、命令有法定的不适当的情形有权予以撤销。这是在立法法已有的立法监督规定的基础上，在新形势下为维护法制的统一与尊严，对法律监督制度的进一步完善与深化，今后，我市制定的规范性文件不仅要向省法制办备案，还要按规定向市人大常委会报备，这对我市规范性文件的制定提出了更高的要求。而且，2006年省政府法制办公室也下文对各地市规范性文件的报备率和合法率进行考核，对规范性文件报备工作提出了更具体更规范的要求。

对照相关法律规定要求，为做好今后规范性文件的报备工作，提高我市规范性文件的质量，拟采取以下措施：

（一）市政府及其相关部门应加强规范性文件的制定工作，提高对文件规范性和重要性的认识。必要时，制定《厦门市规范性文件管理办法》，从制度上完善我市各级行政机关规范性文件的制定工作。

（二）规范制定程序，严格规范性文件的法律审查制度。一是严格执行规范性文件制定过程中部门法制机构的统一审查，明确规范性文件送审稿须经所在部门法制机构进行合法性审查，未经审查的不得送签，确保按程序制定规范性文件、依法制定规范性文件。二是认真落实市政府规范性文件统一送市法制局法律审查的制度，使政府法制机构由“消防员”成为“预防员”，不断提高文件的规范率、合法率。

（三）建议设立规范性文件专门审查机构，配备素质高的人员。审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。为从组织上保证这项工作的开展，争取在市政府法制机构专门设立规范性文件审查机构，并配备相应的专业人员，专门负责规范性文件的备案审查工作，同时加大对各区、各部门制定规范性文件工作的指导、监督工作。

　　（法规处　陈俊聪）