编者按　在2007年6月12日召开的2007年第一次市政府全体成员会议上，市法制局局长黄杰为市政府全体成员作了题为“全面推进依法行政　加快建设法治政府”的法制讲座。这充分显示了新一届政府对依法行政的高度重视和建设法治政府的决心。

这次法制讲座，主要内容可归纳为八个方面，即“一个目标，两种行为，三项准则，四个标志，五项规则，六项要求，七个特征，八项监督”。

“一个目标”就是十年基本实现建设法治政府的目标；

“两种行为”就是行政机关的抽象行政行为和具体行政行为都要合法有效；

“三个准则”就是《国务院工作规则》所确定的坚持科学民主决策、推进依法行政、加强行政监督的政府工作基本准则；

“四个标志”是指法治政府在体制方面、法制方面、机制方面和观念方面的标志；

“五项规则”，即上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法、原则不溯及既往和经济特区法规在经济特区范围内优先适用等法律适用的基本规则；

“六项要求”指的是依法行政要做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一的基本要求；

“七个特征”是指法治政府主要表现为有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、效能政府、廉洁政府和责任政府的特征；

“八项监督”是指依法行政的保障与监督体系，即属于行政机关内部监督的层级监督、政府法制机构的监督、专门机关的监督；属于外部监督的权力机关监督、政协的民主监督、司法监督、舆论监督和群众监督等等。现将这次讲座内容择要如下：

一、依法行政的内涵及基本要求

（一）依法行政的内涵

所谓依法行政就是指行政主体在宪法、法律和法规赋予的权限内,依据法律和法规的规定,管理国家政治、经济、社会事务和文化教育事业的活动。具体包括这样三个方面:

一是行政权的来源必须有法律依据。行政机关的权力来源于人民,是通过人民代表大会及其常委会制定法律赋予的;

二是行政权的行使必须遵守法律,严格依法履行管理职责,既不越权又不渎职;

三是行政机关违法行政,必须承担法律责任,体现权力、责任和义务的统一。具体来说，依法行政是依法治权，不是依法治事；是依法治官，不是依法治民；是依法治自己，不是依法治别人。

依法行政所依之“法”，包括宪法、全国人大及常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、省和较大的市人大及其常委会制定的地方性法规、国务院部委以及省和较大的市人民政府制定的政府规章等等。这些都是“法”的组成部分，是依照宪法的规定、按照立法权限和立法程序制定的。在法的适用上要掌握五项规则，即（1）上位法优于下位法，（2）新法优于旧法，（3）特别法优于一般法，（4）原则不溯及既往，（5）经济特区法规在经济特区范围内优先适用等。

此外，作为“法”的一个延伸，行政管理活动中还经常运用大量规范性文件（俗称“红头文件”），就是行政机关针对不特定对象制定的，在一段时期内反复适用，并具有普遍约束力的各类文件。

根据《立法法》等有关规定，“红头文件”不属于法的范畴，因而也就无权设定行政许可、行政处罚、行政强制等内容。同时，针对“红头文件”满天飞的情况，根据《纲要》的要求，目前各级政府都加强了对规范性文件的备案审查制度，切实做到“有件必备，有备必审，有错必纠”。特别是今年1月1日正式施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》更是列出专章（第五章共六条）对“规范性文件的备案审查”制度进行了规定。按照规定，市政府制定的规范性文件要报省政府和市人大常委会备案，各区政府和市政府各部门制定的规范性文件要报市政府备案，由政府法制机构进行统一审查。

从近几年我市规范性备案审查工作情况看，各区人民政府、市直各部门每年向市政府法制机构报备的规范性文件中，经审查存在各种问题的文件数量大约占全部备案的规范性文件的20%左右。规范性文件备案工作依旧存在有件不备（报备率低），合法性、适当性把关不严等问题。

（二）依法行政的基本要求

《纲要》明确提出了依法行政的六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。

首先是合法行政。

根据我国的具体情况，合法行政应当包括以下几个方面的要求：一是任何行政职权都必须基于法律的授予（即职权法定，不得越权）；二是任何行政职权的行使都必须依据法律、遵守法律（包括实体法、程序法）；三是任何行政职权的授予、委托及其运用都必须具有法律依据，符合法律要旨；四是任何违反上述三点规定的行政活动，非经事后法律认可，均为“无效”。

合法行政要求任何行政职权的行使皆不得有悖于法律。职权的运用必须符合法律的规定，不能与之抵触。

其次是合理行政。

合理行政要求行政实施行政管理时，要平等地对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要和适当。合理行政是合法行政的必要补充。合法行政解决的是行政行为“合不合法”的问题，合理行政解决的是行政行为“当与不当”的问题。合理行政必须以合法行政为前提，也就是说，合理是合法范围内的合理，而不是合法范围之外的合理。任何违法的所谓“合理”，都不符合依法行政的要求。

合法行政对应的是行政区的“羁束行为”，它多呈现出“刚性”的一面；合理行政对应的是“自由裁量行为”，它多呈现出“柔性”的一面。正因为如此，前者容易发现和识别；不当行政，人们不容易发现和识别。因此在现实生活中，后者给人们造成的损害更大，更应该引起我们的高度重视。

我们说合理行政，其“合理性”的标准是什么？简单地说，就是“公平、公正、合乎情理”。具体地说，有三个方面：一是行政行为须有正当性。即行政主体作出行政行为，主观上必须出于正当动机，客观上必须符合正当的目的；二是行政行为须有平衡性。即行政主体在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务、个人所受损害与社会所获利益、个人利益与国家（集体）利益之间的平衡；三是行政行为须有情理性。即行政主体作出行政行为，必须符合客观规律，合乎情理。不能要求行政相对人承担其无法履行或有悖情理的义务。

第三是程序正当。

程序正当有如下一些具体要求： 1．坚持公开原则。公开是对行政行为的一项基本要求。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开进行。行政法规、规章、政策措施及行政机关作出影响相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应当依法公布，允许相对人依法查阅；行政行为的程序、手续要公开，应通过公开张贴或其他途径公开发布，使相对人了解；某些涉及相对人重大权益的行政行为，应当公开进行，如召开听证会等方式，允许公众旁听。行政行为的公开，对改进行政机关及其工作人员的工作作风，加强勤政廉政建设，防止行政权力的滥用和腐败现象的滋生，保护行政相对人的合法权益都具有十分重要的意义。

2．坚持公平公正原则。具体来说，第一，应建立回避制度。行政机关工作人员在处理涉及与自己有利害关系的事务时，应当主动回避或应当事人的申请而回避；第二，不偏听偏信。应当给予当事人同等的陈述和申辩的机会、同等的示证的机会；第三，决定对当事人不利的事务时，应预先通知当事人并给予其发表意见的机会，这是防止独断专行的有效手段之一。公平公正原则是现代行政程序的起码原则，是行政民主化的必然要求。

3．听证原则。即在行政程序上要保证相对一方当事人对行政行为发表意见，并且使这种意见得到应有的重视。“公开原则”中的听证，主要体现相对人对行政行为的“知”的权利；这里的听证，主要体现的是相对人的“为”的权利。听证制度是现代行政程序法基本制度的核心，它具有加强“官”“民”沟通、促进政治民主参与、提高行政效率、防止权力滥用的功能，能够体现行政程序作为公正和效率整合的深层次价值。

4．顺序原则。要求行政程序的各项制度表现为一定的顺序性，如果违反了规定的顺序，即为违法或不当行政。顺序原则是行政程序的时间性表现和要求之一，其实质是保证行政程序的合理运用，防止因时间上的差异而对相对人造成侵害或损害。

第四是高效便民。

便民和效率原则，是我国行政法制的重要原则。它要求行政机关既要有效地实施行政管理，又要力避繁琐，尽可能地创造条件，方便当事人，方便群众，包括简化程序、减少环节，节省时间、费用和精力等等，以合法准确、简便易行、高效灵活的方式达到行政管理的目的。这方面在法律《行政许可法》等法律中都有具体要求，我市也专门制定了《厦门市改进行政机关作风和提高行政效能规定》（市政府94号令），对行政机关提高行政效能做出了规定。

第五是诚实守信。

社会信用是一个国家文明程度的标杆，建立健全由政府、企业和个人信用有机组成的国民信用体系，应该成为当务之急。而在这个体系的建立过程中，政府应该率先垂范。

一是政府必须注重诚信，保证政策、法规的严肃性与统一性，做到令行禁止，不能言而无信，更不能出尔反尔、朝令夕改。保持政策的稳定与连续，信守承诺，取信于民，是建立诚信政府的基础。

二是政策与信息要公开透明，不能搞暗箱操作。政府要建立信息披露制度，使人们平等地享用信息资源。否则，信息不公开，不透明，或者待遇不平等，就有悖行政诚信的原则。国务院已颁布《政府信息公开条例》（2008年5月1日施行），确立了“以公开为原则、以不公开为例外”的政府信息公开理念。

三是确立并践行“信赖保护原则”。信赖保护原则是指行政机关非因法定事由并经法定程序，不得撤消、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失予以补偿。因此，行政机关的行政行为应当具有公信力，公民、法人和其他组织对行政机关的信赖应当受到保护。

最后是权责统一。

权责统一这一要求，可以概括为：“执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”。

在当前现实情况下，尤其要强调对权力进行制约与监督。这里的责任有两方面的涵义：一方面是指行政权力主体应履行的行政义务；另一方面，是指行政权力主体违法行政所应承担的后果，或不履行法定义务所应承担的后果。“违法受追究”、“侵权须赔偿”，在这里主要是针对行政机关而言的。追究违法的行政行为，主要有追究行政主体的责任和追究公务员个人责任两种形式。追究违法的行政行为是针对行政机关而言的。追究违法的行政行为，主要有追究行政主体的责任和追究公务员个人的责任两种形式。前一种可以由权力机关撤销违法的抽象行政行为，或由有权行政机关直接予以纠正、撤消、责令自行纠正、撤消等形式，追究行政主体的责任。后一种主要是通过行政处分来追究公务员的个人责任。行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害的要承担赔偿责任。这里强调的是客观违法原则，即只要行政行为客观上违法，侵犯了相对人的合法权益并造成损失，就应承担赔偿责任，而一般不考虑主观上是否有过错。主观是否过错只作为国家机关向其工作人员追偿的一个标准。客观违法原则有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，有利于增强行政机关的责任心。

二、法治政府的特征及基本标志

（一）法治政府的特征

法治政府是政府自身建设所追求的目标，其最基本的特征就是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内，严格依法办事，防止权力被滥用。也就是说，法治政府不仅要求公民守法，更要求自己带头守法；而非法治政府只要求公民守法，自己可以不守法。法治政府的特征主要有：

第一，法治政府必须是有限政府；

第二，法治政府必须是服务政府；

第三，法治政府必须是阳光政府；

第四，法治政府必须是诚信政府；

第五，法治政府必须是效能政府；

第六，法治政府必须是廉洁政府；

第七，法治政府必须是责任政府；　 

（二）法治政府的基本标志

首先在体制方面，政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系基本理顺，政府职能转变基本到位；中央与地方、政府与部门的权限划分比较明确；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。

其次在法制方面，行政活动有法可依，制度建设反映客观规律并为大多数人所认同，法律、法规、规章明确具体、科学规范、切合实际；法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一、政令畅通，人民群众的合法权益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁、经济社会秩序得到有效维护。

第三在机制方面，及时反映人民群众意愿、权利与责任真正统一的决策机制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本建立，社会矛盾得到有效防范和化解；行政监督机制基本完善，监督效能显著提高；政府应对突发事件和风险的能力明显增强。

最后在观念方面，行政机关工作人员特别是各级领导干部法律观念和意识明显提高，对法律信仰和忠诚，尊重、崇尚、遵守法律的氛围基本形成，做到“要依法办事，会依法办事，能依法办事”。

三、依法行政的保障及监督机制　 

要实现依法行政，建设法治政府的目标并不是水到渠成的事情，它需要不懈地努力和推进。与此同时，依法行政更有待于相关制度的保障与监督。

一是行政机关内部监督，主要有三项：1、上级对下级，政府对部门的层级监督；2、政府法制机构的监督（各级政府法制机构通过对规范性文件等抽象行为的审查以及通过办理行政复议案件等对具体行政行为的监督，发挥其在依法行政工作中的参谋、助手和法律顾问作用）；3、监察、审计等专门机关的监督。

二是外部监督，主要有五项：1、权力机关（各级人大及其常委会）的监督；2、政协机关的民主监督；3、司法机关的监督；4、新闻舆论的监督；5、人民群众的监督等。

行政机关及其工作人员必须自觉接受监督，依法行政工作才会不断推进，建设法治政府的目标才会早日实现。