根据市政府的统一部署，湖里区作为市规范行政处罚自由裁量权工作的试点单位之一，于5月份决定在区发改局、区卫生局、区文体局、区城市管理行政执法局、区安监局等五个部门（占全区行政处罚事项的75%）开展规范行政自由裁量权的试点工作。目前，试点工作已取得了阶段性的成效，但在开展试点工作过程中，我们发现了一些问题和不足。如何解决这些问题，我们提出一些探讨性建议和意见，与同仁商榷。

　　一、关于试点工作的开展方式问题

　　无论是市政府决定在市建设局、市环保局等五个部门开展行政处罚和行政许可自由裁量试点工作，还是湖里区政府决定在区文体局、区卫生局等五个部门开展行政处罚自由裁量权试点工作，所选定的试点单位均具有一个共同的特点，即行政自由裁量事项比较多，行政自由裁量幅度比较大，又缺乏统一规范的裁量标准。在没有统一的模式、具体的标准情况下，各试点单位各显神通，广泛收集相关资料，结合各部门的实际，制定有针对性的实施办法和参照执行标准。即便如此，由于区直部门没有法制机构（行政执法局除外），区政府也只有兼职人员从事政府法制工作，五个试点部门在人力少、时间短、任务重的情况下“摸着石子过河”，在二个月内所制定的实施办法和参照执行标准难免存在着质量问题。不仅如此，区直部门的裁量标准一旦出现与上级直属部门标准不一致时，其所印发的实施办法和裁量标准将面临着修改或者废止的问题。这势必造成试点工作投入的大量人力物力财力的浪费。

　　从湖里区五个试点单位的梳理数量、工作效率、工作质量来看，行政执法局的效果明显较好。由于市区二级行政执法局均为试点单位，市执法局集中全市各区行政执法局的法制工作人员，分五个小组，实行封闭式管理，利用二周的时间集中对全部行政处罚权进行分解，制定了《适用规则（试行）》、《执行标准（试行）》，涉及33部法规、规章，共拟订行政处罚自由裁量权项目390条，内容有1085项标准。统一执法标准，市、区二级标准一致，便于实际操作和执行，取得良好效果。这主要得益于其有一支较强的法制工作队伍，有较科学合理的工作方式，值得我们学习和推广。无论是审批制度改革、推行行政执法责任制，还是开展行政自由裁量权试点工作，以条块为责任单位，自上而下或者自下而上，集中梳理，统一规范，即可以减少重复劳动、浪费资源，又有利于提高工作效率和工作质量。

    二、关于裁量标准的统一问题

　　湖里区五个试点部门结合工作实际和社会关注的热点，在去年行政执法依据梳理工作的基础上，进一步梳理、确定本单位行政处罚自由裁量事项，从中选择部分法律法规开展行政处罚自由裁量标准的细化工作，各自制定实施办法和裁量标准。由于五个部门的行政处罚事项不尽相同，自由裁量幅度大，且无先例可遁的情况下摸索出来的裁量标准，仍然存在诸多不尽人意之处。如某些自由裁量权分情节轻微、一般、严重、特别严重四档进行细化，但其中的自由裁量幅度仍然很大；而按违法数额进行量化，却又难以体现违法情节的轻重。裁量标准是否统一、能否统一，尚有待于进一步实践。

    既是试点，我们根据实际情况，勇于创新。裁量标准并非千篇一律按情节轻微、情节一般、情节严重、情节特别严重等四档进行分解细化。如区安全生产监督局对《中华人民共和国安全生产法》、《危险化学品安全管理条例》、《安全生产违法行为处罚办法》等法律1部、法规4部、规章15部进行分解细化过程中，针对行政处罚自由裁量幅度较大，所涉及违法行为、危害结果、处罚标准可多层次量化的特点，不以情节轻重划等次，而是采取了以违法数额为处罚的参照执行标准，尽可能多幅度地细化、规范行政处罚自由裁量权。如《危险化学品安全管理条例》第57条规定：违反本条例的规定……处５万元以上50万元以下的罚款。罚款起止数额相距十倍之多，最低限与最高限相差45万元，如按情节轻重等次按三档或者四档进行细化，显然与规范行政处罚自由裁量权工作初衷不相符，因此，区安全生产监督局对上述违法行为分五个等次进行细化，合理地分解细化自由裁量权。

　　三、关于裁量标准的定性问题

　　根据《厦门市人民政府办公厅关于印发厦门市规范行政自由裁量权试点工作实施方案的通知 》（厦府办〔2007〕93号）的要求，行政处罚自由裁量标准应在单位内部公开，或者通过适当方式向社会公开。湖里区在开展试点工作伊始就充分考虑到裁量标准应如何定位的问题。各试点部门将单位全部或者部分自由裁量权进行分解细化，所制定的实施办法和参照执行标准以文件的形式印发实施。该文件仅仅是行政执行机关对法律法规规章所规定的行政处罚自由裁量权的量化、分解，还是对行政处罚自由裁量权作出解释？是试点单位内部参照执行的标准，还是对外公开、具有普遍约束力的规范性文件？从五个各试点单位印发的裁量标准来看，大部分是在法律法规规章规定的处罚幅度内，对自由裁量权的进一步分解和细化；少数部分是在法律法规规章对违法行为规定不明确、对行政处罚的标准和幅度规定不明确的情况下，作出相对明确、具体、具有可操作性的分解和解释。如《中华人民共和国执业医师法》第三十七条第（一）项规定：违反卫生行政规章或者技术操作规范，造成严重后果的，给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其医师执业证书。什么程序属于“严重后果”？在“严重后果”中又如何去划分情节轻微、一般、严重？卫生主管部门、地方政府均无具体的规定或者解释。湖里区卫生局根据立法精神和多年行政执法经验，以初次违反、及时纠正为情节轻微，以一年内两次违反或经警告后仍不改正为情节一般，以一年内三次违反或责令暂停执业活动后仍不改正为严重进行分解。这一裁量标准已不仅仅是对自由裁量权的分解和量化了，而是对法律本意的理解和解释。在这种情况下，如果裁量标准对外公布，一旦行政处罚案件进入行政复议或者行政诉讼程序，个案之间、不同区之间存在着违法情节相同而处罚结果不同的情况，各区、各部门所制定的裁量标准是作为司法裁判的标准之一，还是作为书证？甚至是作为规范性文件受到审查？由于目前对裁量标准尚未有准确的定位，因此，湖里区采取保守的做法，在实施方案中明确要求各试点单位内部公开，在执法过程中参照执行。

　　四、关于裁量标准的执行问题

　　各试点工作单位虽然均按时完成行政处罚自由裁量标准的制定，但能否将裁量标准落到实处，还是走过场，将这些标准和制度束之高阁？这是试点工作面临的严峻考验。虽然一些试点部门已付诸实施，但个别部门尚未组织本单位行政执法人员学习贯彻裁量标准和配套制度，裁量标准在行政处罚个案中难以得到执行，或者虽有执行但难以在执法案卷中得以体现。

　　我们充分认识到，制定裁量标准和建章立制仅仅是试点工作的前提和基础，关键在于如何抓落实。湖里区要求各试点工作部门做到每个行政执法人员人手一册行政处罚自由裁量标准；每一个行政处罚案件材料中要有体现自由裁量标准的执行材料，湖里区卫生尝试建立行政处罚合议制，将裁量标准的执行情况体现在合议笔录中；重大行政处罚案件要有集体讨论笔录和备案记录。为确保规范行政处罚自由裁量标准落到实处，湖里区计划2007年底组织有关部门对各试点单位规范行政处罚自由裁量权工作进行全面检查，为主检查裁量标准和六项制度的贯彻落实情况。

    五、关于六项配套制度的建设问题

    湖里区各试点工作部门按照上级文件精神和区政府的统一部署，相继建立健全六项配套制度，分别是行政自由裁量公开制度、行政处罚说明理由制度、行政处罚自由裁量审核制度、重大行政处罚集体讨论制度、重大行政处理决定备案制度、过错责任追究制度。但这六项“配套”制度并非是开展规范行政自由裁量权试点工作所特有的，或者说并非是开展试点工作才建立健全的。这六项制度在以往日常行政执法过程中已经相继建立并且在实施之中，只不过是在开展行政自由裁量权试点工作中这六项制度更显得重要，因此进一步强调必须建立健全。在开展试点工作过程中，我们检查了部份试点单位的行政执法案卷，发现六项配套制度的落实问题比较严重。主要表现在：行政处罚决定书普遍采取填空式的格式作出，对从轻、减轻处罚情节没有说明理由；缺少体现审核制度的书证材料；重大行政处罚没有集体讨论笔录；重大行政处罚没有报备。

制度建设固然重要，但制度的遵守和执行更加重要。湖里区以开展行政处罚自由裁量权试点工作为契机，认真抓好六项制度的落实。近期在湖里区行政处罚自由裁量权试点工作小结会上，常务副区长对下一步工作明确提出要建立行政处罚自由裁量权的监督、制约机制，要求区监察局、区效能办、区法制办充分发挥行政执法监督职能，通过日常执法监督、行政复议、年终执法评议考核、行政处罚案卷质量评查等方式，加强对行政执法主体行使行政自由裁量权的监督。科学分解行政职权，如推行“办审分离”制度，做到分工明确、互相配合、互相制约的，有效防止行政处罚自由裁量权的滥用。六项配套制度要公示上墙；说明理由制度要体现到每个行政执法卷宗，只要是涉及从轻、从重、减轻等情节，或者当事人申辩理由是否采纳，或者证据之间存在矛盾的取舍，均应当在行政处罚决定书中予以充分说明、论证。

                                 （ 湖里区法制办 杨煌达）