一、         基本情况

2008年1月—3月，厦门市法制局依照《厦门市行政执法责任制规定》（市政府令第92号）和《厦门市行政机关规范性文件管理办法》（厦府[2007]454号）的相关规定，共受理报送审查备案的规范性文件35件。其中，市政府部门（包括开发区管委会）报送事先审查的规范性文件25件，区政府报送备案的规范性文件10件。另有3件文件因不适用《厦门市行政机关规范性文件管理办法》，未予受理。

受理的规范性文件具体分布情况如下：

1、市政府部门报送事先审查的规范性文件（见表一）

序号	市政府部门名称	事先审查规范性文件数量	备注
1	厦门火炬高技术开发区管委会	2	含修改后重新报审的1件
2	市经发局	1
3	市教育局	5
4	市科技局	4	含修改后重新报审的1件
5	市财政局	2
6	市劳动和社保局	2
7	市国土房产管理局	1
8	市建设与管理局	1
9	市贸发局	2
10	市卫生局	3
11	市国资委	2

                                                            （表一）

2、区政府报送备案审查的规范性文件（见表二）：

序号	区政府部门名称	备案审查规范性文件数量	备注
1	湖里区政府	1
2	海沧区政府	3
3	集美区政府	3
4	同安区政府	2
5	翔安区政府	1

                                           　（表二）

二、审查概要

从今年第一季度受理的35件规范性文件的审查情况看，截止3月底，已审结的有34件，审结率达97.14%，另有1件因送审单位的原因审查中止。在已审结的34件规范性文件中，属于事先审查的规范性文件有24件，属于事后备案的规范性文件有10件。在24件事先审查的规范性文件中，一次性通过审查的有19件，占已审结的事先审查规范性文件总数的79.16%；未能一次性通过事先审查的5件，其中存在合法性问题退回修改或者不予通过的3件，占12.5%；未征求相关部门意见被退回的1件，占4.17%；送审单位主动撤回的1件，占4.17%。在10件备案审查的规范性文件中，予以审查通过的有9件，合法率达90%；存在合法性问题被要求修改的1件，占10%。

 

 

三、         主要特点：

综合分析今年第一季度报送审查备案的规范性文件，大致呈现以下四个方面的特点：

（一）        涉及教育、医疗、社保等民生领域的规范性文件接近半数

从审查备案的35件规范性文件所涉及的事项看，教育、医疗、社保等民生领域的有17件，占审查备案规范性文件总数的48.57%。其次是扶持和规范企业、社团发展领域的9件，占25.71%；科技领域的4件，占11.43%；商贸领域的2件，占5.71%；建筑领域的2件，占5.71%；“三农”领域的1件，占2.87%。

以上数据表明，在今年第一季度，规范性文件制定机关大多能紧紧围绕市委、市政府近期中心工作，通过制定规范性文件，将相关工作逐一细化，使之更具有可操作性。如为贯彻落实市委、市政府有关推进企业上市的意见精神，湖里区、厦门火炬高技术开发区管委会结合本区实际，分别制定了《湖里区人民政府关于促进企业上市的若干意见》和《厦门火炬高技术产业开发区管委会关于鼓励企业利用多层次资本市场促进企业改制上市的暂行办法》，进一步提出了力度更大的资助措施。市教育局、市财政局分别通过制定《厦门市教育局关于印发厦门市2008年高中阶段各类学校招生工作意见的通知》、《厦门市2008年秋季小学招生工作意见》和《厦门市财政局厦门市教育局关于建立健全民办高职院校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系有关问题的通知》等规范性文件，着力在破解“就学难”，扩大外来务工人员子女受教育权，资助家庭经济困难学生等社会热点问题上下功夫。市劳动和社保局等部门则通过制定《关于做好城乡居民基本医疗保险有关事项的通知》，在破解“就医难”问题上采取了更为切实有效的措施，使我市“全民医保”政策真正落到实处。

（二）规范性文件总体合法率较高

今年1月—3月报送审查的规范性文件合法率维持较高水平。首先，在已审结的24件事先审查规范性文件中，一次性通过审查的有19件，占79.16%；存在合法性问题退回修改或者不予通过的3件，仅占12.5%。其次，在报送备案的10件区政府规范性文件中，通过审查的有9件，合法率达90%。

上述数据表明，随着相关规范性文件制定机关依法行政理念的增强，对抽象行政行为重要性的认识程度越来越高，这在一定程度上消除和抑制了制定机关擅自为本单位增设权力，为管理相对人追加义务的考虑。但与此同时，将百分之十几的违法规范性文件拒于正式发布之外，也说明规范性文件事先审查制度的重要性，且任重道远。另外，值得一提的是，各区政府采取多种措施严把规范性文件质量关，并产生了明显成效。

（三）报送规范性文件的部门相对较少且比较分散

2008年第一季度报送规范性文件进行事先审查的市政府部门共有11个，若以保守估计的56个市政府部门（包括市政府的组成部门、派出机构、直属机构、办事机构和二级局）以及市级法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织为基数计算，仅占19.64%，报送规范性文件进行事先审查的部门相对较少。而且，从规范性文件事先审查报送部门及报送数量的分布看，也相对比较分散，除市教育局、市科技局和市卫生局报送事先审查的规范性文件数量较多超过3件以外，其余部门的规范性文件均在1—2件之间。

区政府报送规范性文件备案的情况稍好。本统计期间，报送规范性文件备案的区政府共有5个，分别是海沧区、集美区、同安区和湖里区和翔安区，占6个区政府的83.33%。其中，报送规范性文件较多的区政府分别是海沧区政府和集美区政府，其报送备案审查的规范性文件的总数均为3件，占已备案区政府规范性文件的一半以上。

以上数据表明，今年第一季度各区政府、市政府部门以及市级法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定规范性文件相对较少。究其原因，一方面是由于制定机关对依法行政的认识有了进一步提高，以往那种靠发布规范性文件进行日常行政管理活动的观念得到抑制；另一方面制定规范性文件门槛的提高也使得一些制定机关产生畏难情绪。此外，还可能与统计期内正逢元旦、春节假期，且新年伊始，相关部门常规性工作还未完全正常开展有关。

（四）相关部门注重与审查部门沟通，充分尊重审查部门意见的意识明显增强

  在本统计期内报送审查备案的35件规范性文件中，进行过各种形式沟通的规范性文件有28件，沟通率达80%。其中，在报送事先审查的25件规范性文件，进行过沟通的有23件，沟通率达92%；在报送备案的10件规范性文件中，进行过沟通的有5件，事先沟通率占到一半。良好的沟通机制的建立，极大地提高了规范性文件审查效率和质量。

  此外，在沟通过程中，相关部门都十分重视审查部门的意见，并积极配合修改。如由市劳动和社保局联合市民政局、市财政局、市卫生局、市地税局、人民银行厦门市中心支行制定的《关于印发〈部分军队退役人员劳动保障政策的实施意见〉的通知》审查通过并正式发布后，在报送正式文件的过程中被审查部门发现其发文日期提前到了审查通过日期之前。问题一经指出，市劳动和社保局立即整改，将原文件撤回后重新印发。还有在一些规范性文件的审查沟通中，送审单位分管领导、处室负责人亲自到审查部门介绍情况，进行面对面的沟通，收到了很好的成效。

四、存在问题

尽管今年第一季度报送审查的规范性文件总体情况较好，但从审查的情况看，无论是事先审查还是事后备案的规范性文件，仍存在一些问题。归纳起来，主要表现为：

（一）对规范性文件备案审查制度的重要性认识不足

一是一些部门至今仍对《厦门市行政执法责任制规定》（市政府令第92号）和《厦门市行政机关规范性文件管理办法》（厦府[2007]454号）的相关规定不甚了解，或多或少还存在一些不报或漏报规范性文件的情形。二是少数部门片面强调部门权力和利益，在制定规范性文件过程中缺乏法治意识和民主意识。三是不重视部门内部法制机构的建设，未配备必要的法制工作人员进行内部把关，报审的规范性文件质量较差。

（二）与上位法相抵触或者越权行政、擅自增设管理相对人义务的违法规范性文件仍占一定比例

今年第一季度，在已审结的24件事先审查的规范性文件中，因存在合法性问题退回修改或者不予通过的共有3件，占已审结的事先审查规范性文件总数的12.5%。其主要问题包括：1、规定内容直接与上位法规定内容相抵触。2、未有法律、法规、规章依据，擅自增加管理相对人义务。3、越权发文。4、擅自增设许可条件等。

（三）规范性文件在公文规范等方面尚有不小差距

根据《厦门市行政机关规范性文件管理办法》（厦府[2007]454号）的相关规定，审查部门在对事先报送审查的规范性文件进行审查时，除了以审查其合法性为主以外，还得兼顾对其适当性和文字规范性的审查。但从本统计期内事先审查的25件规范性文件看，未做任何修改的仅2件，修改率高达92%。即使在一次性通过审查的18件事先审查的规范性文件中，其修改率也达88.89%。其主要问题包括：1、文字表述不严谨，前后不统一；2、定义不清，逻辑混乱；3、行文格式不规范；4、有错漏字现象等。

（四）规范性文件报审随意性大，内部审查机制尚未完全建立

依照《厦门市行政机关规范性文件管理办法》（厦府[2007]454号）第十四条的要求，制定机关在报送审查备案规范性文件时，应当是在本部门正式签发前，并应当提供相应的起草说明、制定依据等材料，但从目前的情况报审的情况看，一些部门在报送规范性文件审查中还存在相当大的随意性。如未提供起草说明，未提供完整的制定依据，并经部门领导研究审定等。

此外，一些部门在报送审查规范性文件前未经该部门法制机构或者负责法制工作的机构审核把关，甚至将一些还未确定发文的规范性文件报送审查，无形中也增加了审查部门的负担。

五、改进措施及建议

加强对抽象行政行为的监督，切实推进依法行政和法治政府的建设是贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的重要举措。

根据统计分析，针对目前我市规范性文件备案审查工作中存在的问题，拟提出以下措施和建议：

（一）切实加强对规范性文件备案审查制度重要性的宣传力度

在这方面的做法主要包括：1、加强自身学习，首先从审查部门内部入手，学深学透《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》、《厦门市行政执法责任制规定》和《厦门市行政机关规范性文件管理办法》等。2、通过不定期业务培训等方式，强化和提高各区政府、市政府部门以及市级法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织法制机构或者负责法制工作的机构人员的业务水平，把好规范性文件审查的初审关。3、采取各种形式加强对外宣传，借助社会监督督促制定机关严格规范抽象行政行为。

（二）进一步建章立制，规范审查

其主要措施是：1、以市法制局的名义制定出台了《规范性文件事先审查规程》（厦法制审[2008]4号），将文件送审、受理、初审、复核、决定到反馈、刊载及归档的全流程一一公开。目前这项工作已经完成。2、建立部门法制机构或者负责法制工作的机构的内部审核制度，将“部门法制机构或者负责法制工作的机构的内部审核意见”作为受理规范性文件事先审查的一项条件，来有效防控规范性文件报送审查的随意性。3、强化责任意识，严格规范性文件发布后的最后核对关，有效杜绝发文日期先于审定日期，擅自在规范性文件中增加未经审查的新内容等情形的发生。

（三）探索新形势下对市政府部门规范性文件事先审查与政府绩效评估“依法行政”指标的有效衔接

由于从去年11月份开始，市政府部门规范性文件的审查由事后备案变为事先审查，且未经市政府法制部门审查的，不得发布，使得与之相对应的政府绩效评估“依法行政”指标中规范性文件的报备率和合法率失去了意义。为此，建议市效能办适时将这两项指标内容进行变更。如以事先审查过程中发现的不合法件数，或者经查实的未经事先审查就先行发文的件数替代，以此增加规范性文件制定机关的责任心。

（四）强化日常监督，注意社会反响

虽然《厦门市行政执法责任制规定》第二十条第二款对市政府所属工作部门制定的规范性文件必须经市政府法制机构事先审查后方能发布做了明确规定，但也不排除有个别部门违法发布的情形发生。为此，作为规范性文件审查部门应通过各种方式，切实加强日常监督，做到发现一起，纠正一起，并建议将其纳入政府绩效评估“依法行政”中的考核指标。

同时，审查部门还将通过关注审查通过后发布的规范性文件的社会效果，进一步改进自身工作，提高审查质量。