规范性文件是政府及其部门在法定职权范围内制定公布的，规范行政管理事务，对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的文件。加强规范性文件管理，规范抽象行政行为，是促进行政决策科学化、民主化、法治化的重大举措，是从源头上预防和减少执法违法行为的有效措施，是推进法治政府建设、保障行政管理相对人合法权益的重要手段。厦门市工商局历来高度重视规范性文件管理工作，始终将其作为落实行政执法责任制的一项重要内容来抓，先后制定《规范性文件管理的若干规定》、《规范性文件备案工作补充规定》等文件，建立起规范性文件管理的一系列制度，收到了较好的成效。但实践中仍然存在着对规范性文件把握不够准确、制定程序不够规范、规范性文件质量不高、送审备案意识淡薄等问题，一定程度上影响了局规范性文件应有的社会公信力。随着我市一系列规范性文件管理新制度的出台以及国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》的发布，市工商局组织专人深入调研本部门规范性文件管理的薄弱环节与既存问题，开展专题研究后出台了《厦门市工商行政管理局规范性文件管理规定》（以下简称《规定》），以立法体例从规范性文件起草、初审、送审、发布、报备、解释、清理等各个环节健全完善相关制度，切实提高了抽象行政行为的合法性、适当性，有力地推进了工商法治化建设。

一、围绕“制度化”建设，创新规范性文件甄别指导、新旧衔接制度

制度建设是依法行政工作中至关重要的环节，是执法监督的基础。为有效解决部分业务处室对规范性文件把握不够准确、送审意识淡薄等问题，市工商局探索建立了规范性文件甄别指导制度，规定凡拟以市局名义发布的涉及工商行政管理业务的所有文件，起草部门在报送分管局长审批之前，由法制处先行甄别并注明是否属规范性文件。属于规范性文件的，由法制处告知起草部门应注意的事项、报送审查应提交的材料及要求。未经甄别的，分管局长不予审批，办公室不得盖章（第十二条）。甄别指导制度从制度层面上确保市工商局制定的规范性文件百分之百经过法制处初审，百分之百送交市政府法制机构核审，最大限度确保其合法性、适当性。为解决规范性文件内容抵触重合问题，市工商局建立了规范性文件新旧衔接制度，规定起草规范性文件，应当对与其内容相关的其他现行同级规范性文件进行清理。如果现行同级规范性文件或者该文件中的部分内容将被起草的规范性文件替代的，应在草案中明确予以废止或者对该文件作出修改，重新公布（第十三条）。新旧衔接制度从制度层面上确保局规范性文件的协调性、一致性，极大地提高了规范性文件的适用性与可操作性。

二、围绕“规范化”建设，强化规范性文件制定规范与定期清理制度

《规定》对规范性文件定义、适用例外、制定主体、职责分工、制定原则、名称、体例与文字、内容要求及禁止情形、定期清理等事项作出了极其翔实细致的规定，有效提高了市工商局规范性文件的规范化水准。如为提高市工商局制定的规范性文件的合法性、适当性，首次对规范性文件制定原则作出规定，要求必须遵循《立法法》确定的立法原则，符合上位法要求，同时遵循切实保障自然人、法人和其他组织合法权益原则和兼顾行政管理效率原则（第七条），确保规范性文件发之有据，用之可行。又如为避免规范性文件变相设定行政许可、行政征收等事项，影响行政管理相对人合法权益，规定举凡没有法律、法规、规章依据的，不得以规范性文件为本机关设定权力以及对公民、法人和其他组织追加义务、限制权利，不得以规范性文件设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费，不得规定应当由法律、法规、规章设定的事项（第十一条），确保规范性文件的合法性。再如为加强执法监督，避免出现违法抽象行政行为，确立规范性文件定期清理制度（第二十条），规定由市局法制处根据工作需要定期组织规范性文件清理，该修改的修改，该废止的废止，并将清理结果向社会通报，确保局规范性文件根据法规修改情况及时更新调整，保障其合法有效。

三、围绕“程序化”建设，严格规范性文件制定程序与审查要求

强化规范性文件出台程序意识与审查要求，设立合法性审核制度、意见征询制度、初审结果协调制度等，通过严格制定程序增强规范性文件合法性与适当性。如确立合法性审核制度，规定文件未经法制处甄别的，分管局长不予审批，办公室不得盖章（第十二条）；经法制处初审通过并经分管局长审批后，报送市政府法制机构进行审查（第十七条）。又如意见征询制度，规定起草规范性文件涉及其他部门、机关业务或者与其他部门、机关有关的，应当征求相关部门、机关的意见。起草重大复杂规范性文件，还应当征求行政管理相对人或者专家的意见（第十四条）。通过建立完善广泛征求意见和科学论证制度，增强规范性文件的可操作性，切实保障行政管理相对人的切身利益。再如初审结果协调制度，规定法制处与起草部门存在意见分歧，经充分协调仍不能达成一致的，提交局长办公会议讨论决定（第十六条）。

四、围绕“法治化”建设，推行规范性文件立法体例管理制度

《规定》首次比照法规、规章立法体例，系统规范市工商局规范性文件，力求局制定的规范性文件从形式到内容都能真正实现法治化，切实推进局法治工商建设进程。如对规范性文件制定原则、名称、体例与文字、内容要求、内容禁止情形等事项的规定（第七条至第十一条），消除了规范性文件越权设定许可、处罚、强制措施、收费等违法情形，解决了规范性文件与法律、法规、规章和国家政策相衔接、协调的问题，规范了名称使用、法律条文表述，增强了规范性与可操作性，从根本上提升了市工商局制定的规范性文件的立法技术与质量。

（市工商局法制处）