经济特区是改革开放的产物，经过30年的发展，厦门经济特区的城市面貌发生了翻天覆地的变化。伴随着城市建设速度不断加快,规模不断扩大，城市管理队伍也迅速成长，本文试从我市城管执法的现状、存在的问题以及对策等角度进行评析和探讨，以期进一步推进我市的相对集中行使行政处罚权工作。

　　一、厦门市城市管理行政执法现状

　　（一）执法机构的变更和管理体制

　　为适应厦门经济特区成立的需要，1981年成立厦门市容纠察队；1985年7月市建委批准将原“厦门市市容卫生纠察队”整编为“厦门市城市建设监察大队”，隶属公用事业局；1994年5月9日，更名为“厦门市城市建设管理监察支队”； 2002年8月，国务院法制办复函决定在厦门市开展相对集中行政处罚权试点工作，成立厦门市城市管理综合执法局；2004年2月更名为厦门市城市管理行政执法局，加挂厦门市城市管理行政执法支队牌子。

　　2004年以来，厦门市城市管理行政执法局作为市政府主管城市管理行政执法工作的职能部门，仍归市建设与管理局管理。在全市实行“两级执法、两级管理”的城管执法体制，即市、区两级政府均设立城市管理行政执法部门（以下简称“城管执法部门”），均有行政执法权。目前，厦门市城市管理行政执法局已经升格为市政府主管城市管理行政执法工作的工作部门，不再隶属与市建设与管理局管理。

　　（二）相对集中行政处罚权制度建设

　　1996年11月21日，我市十届人大二十六次会议通过《厦门市城市建设管理监察条例》，规定由市城市建设管理监察支队依法对违反城市管理法律、法规的违法行为进行监督检查和处理，综合执法的模型基本形成。在此基础上，我市于2005年1月开始施行《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》（以下简称“《规定》”），以特区法规的形式为我市相对集中行使行政处罚权提供了法律依据。

　　2007年城管执法部门作为全市规范行政自由裁量权工作的试点单位，制定了《厦门市城市管理行政处罚自由裁量适用规则（试行）》以及《厦门市城市管理行政处罚自由裁量权执行标准》，并制定了行政处罚说明理由制度、行政处罚自由裁量审核制度、案件评议制度以及过错责任追究制度等六大制度规范行政处罚权力合理运行。

　　《规定》的实施和规范行政处罚自由裁量权工作的开展为我市相对集中行使行政处罚权工作奠定了法律基础，为依法执法、合理执法提供约束机制，为建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法体制提供制度保障。

　　（三）执法范围和职权

　　1、执法范围

　　从横向范围来看，执法范围指行政职权中哪些事项属于相对集中的范围。根据《规定》，我市城管执法范围主要涉及九个方面：市容环境卫生管理、城市规划管理、城市园林绿化以及风景名胜资源保护管理、市政公用管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理、历史风貌建筑保护管理以及法律、法规、规章规定由城市管理行政执法部门管理等方面。其中前八项相对比较固定，就九项是兜底条款,后者目前主要包括住宅区物业管理、砂石土资源管理、养犬管理等内容。日常执法主要以管理违章建筑、市容环境卫生、油烟噪音等为重中之重。

　　从纵向范围来看，主要涉及市、区两级城管执法部门的执法范围之分。市城管执法部门管辖跨区域、专业性强以及有重大影响的城市管理违法案件，区城管执法部门依据相关规定管辖本区域的城市管理违法案件。鼓浪屿-万石风景名胜区设立城市管理综合执法大队负责管理。

　　2、行政职权

　　城管执法部门是相对集中行使行政处罚权试点工作的产物，其行政职权主要是行政处罚权，其法律依据在《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定：“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”城管执法部门主要履行《规定》第五条规定的范围内的行政处罚权。职权划转比较复杂，其中有的管理方面的行政处罚权全部集中到城管执法部门，有的管理方面则是部门集中到城管执法部门。《规定》还赋予城管执法部门在实施行政处罚时可以行使相应的行政检查、行政强制等权力。

　　（四）执法方式与效果

　　目前城管执法部门建立多方位的投诉平台，执法方式呈现多样化。如大力引进“数字城管”系统，对建筑工地、土方车等实行数字化管理；创新执法方式，开展“城管执法服务直通车”进社区行动；重大节假日专项整治以及错时上岗执法等等。城管执法涉及多个方面，在某些方面已经取得较大成效：第一，在查处违法建设、市容环境卫生方面已经实现运动式执法向常规型执法转变；第二，1996年开始就开始实行“收支两条线”，执法与收入分离，由趋利式执法向服务型执法转变，以追求提供优质服务为目标。第三，从办理案件的情况来看，实行调查、审核、决定相分离制度，有效制约执法各环节，确保公正执法。《规定》实施以来(截至2008年4月底)，我市城管执法部门共纠正违反城市管理法律法规的行为3636545起，处罚67800起，罚款37713081元，拆除18079处，拆除面积达3249814.7平方米。其中市容管理方面纠正3341695起，罚款2396821元，纠正次数占全部的91.8%，但罚款只占全部的6.35%；纠正环保方面违法行为178336起，罚款615550元，其他方面执法也取得了一定的成绩，对建设文明城市贡献不小。

　　二、厦门市城市管理行政执法存在的主要问题

　　我市城市管理走过了“蛮干、苦干”的历史，目前在法律制度建设、内部规范建设、人员配制、执法方式等方面都取得比较大的进展，但在这个转型过程中还存在着不少问题，妨碍、暴力阻挠城管执法的现象屡见不鲜，较良性的城市管理秩序尚有一定的距离。

　　（一）职责范围不清。城管执法部门职能过多。目前，我市相对集中了“9+X”个方面的行政处罚权，涉及行政处罚条款381项。随着时间的推移，城管执法部门的职责范围还将不断扩大。虽然《规定》对城管执法范围界定比较清楚，但在不少领域，仍与其他行政机关存在职能交叉、范围不清等现象，主要表现在：一是环境保护、养犬管理方面的噪音污染与《中华人民共和国治安管理处罚法》规定的交叉，导致职责不清；二是环保管理方面对无工商营业执照和环保审批的查处主体存在交叉和推诿，职责化转不清；三是《中华人民共和国城乡规划法》规定的对违反城乡规划行为的处罚主体与《规定》中相对集中的“城市规划管理方面的行政处罚权”存在模糊地带。再者，由于两级执法的体制约束，从《规定》生效到目前已有三年半，但市区两级明确的职责划分尚未出台，不少执法任务在市、区两级城管执法部门之间徘徊不定。目前城管执法的职责的横向和纵向都存在部分交叉、重叠等问题。

　　（二）执法权限不足。《规定》虽在赋予城管执法部门相对集中行使行政处罚权的同时，也赋予检查、登记保存的权力，但在行政强制方面给于比较严格的限制。《规定》第十八条规定：“城市管理行政执法部门依照本规定实施行政处罚时，可以实施法律、法规规定的相应的行政强制措施和行政强制执行”。但纵观相关法律、法规来看，“相应的行政强制措施和行政强制执行”是非常少的，主要如下：一是砂石土管理方面的扣押、查封权；二是违反规划方面的拆除继续违法建设部门的查封、拆除权；三是违反市容环境容貌标准的建筑物的强制拆除权，但需经过相应的政府批准后才能实施；四是2008年4月颁布的《厦门市市容环境卫生管理条例》第五十条规定的扣押权，但同时又规定只能在当事人拒缴罚款的情况下才可以行使，而该条例修订前连有条件的行使扣押权的条文都未曾规定。我市相对集中行使行政处罚权涉及42部法律、法规和规章，381项行政处罚权（尚未包括2008年新修订的四部法律法规），但赋予的行政强制权却相当的少，即使有规定，还有严格的实质条件和程序条件限制，这给我市的城管执法带来不少制度的障碍。如，就新修订的《厦门市市容环境卫生管理条例》而言，由于罚款“收支两条线”，在简易程序中，当当事人表面承诺愿意而实际上不缴纳时候就无法行使扣押权；在一般程序中，处罚需要立案、调查、审核、决定、送达等环节，要等到送达之后才知道当事人是否拒绝缴纳罚款，但到这个时候扣押物品在市容管理中便未能达到预期的执法效果,该项行政强制权在实际执法中操作性不强。又如，在查处违法建设时，根据《厦门市城市规划条例》只能对继续抢建部门才可以强制拆除，已建部分要通过申请法院强制执行，将一处违法建设要分成两个执行主体进行拆除，浪费行政资源和司法资源，导致查处违法建设效能低下。与相对集中行使行政处罚权配套的强制措施严重不足，相当程度上制约了城管执法的效率。

　　（三）监督、指挥、协调机制不够健全。从纵向来看，第一，市区两级城管执法部门是业务指导关系，市城管执法部门负责各区城管执法部门的协调、监督和指导。实际上，区城管执法部门的编制、人事、财务等归区政府管理，市城管执法部门虽设置督察机构，但很难对区城管执法部门进行实质性督察，对查处违法行为的内部和外部监督机制不够有效；第二，各区政府多着眼于本区域内的目标，而市城管执法部门多着眼于统筹协调全局，当二者目标不一致时，业务指导功能就会削弱。监督、指挥机制不健全，直接影响了城管执法的规范性、有效性，也制约了全市城市管理的水平的进一步提高。从横向来看，城管执法部门与其他行政执法部门的协调机制有待进一步健全，城管执法涉及市政、园林、资源、规划、市容等，建立有效的横向协调机制对于查处违法行为具有重要意义。信息的沟通、案件的移转等不够健全也很大程度上影响了违法行为的严肃处理，影响了部门之间的管理合力的形成。

　　（四）部分管理事项执行力度不够。城管执法中执法不严现象不少，主要原因分析如下：一是城管执法范围广，涉及面宽，无法全面顾及；二是执法力量不足，我市相对集中行政处罚权改革之后，相关职能部门“事转人没转”，城管执法部门“事增人不增”，多处于“救急”状态，部分新增职能存在“执法真空”；三是部分法律法规存在冲突或者立法比较超前，相关配套制度不健全。比如餐饮业必须设置在具有专用烟道的建筑物内，但此前房屋设计多没有此项设计，且法规未规定过渡性措施及整改办法，造成大量餐饮业油烟污染却难以查处和整改；四是受人情、权力及执行阻力等因素的影响，执法不到位也偶有发生。执行力度不够以及不平衡，导致有的群众认为城管执法存在针对性，随意性大，弱势的才执行，强势的就不执行，执法不公。

　　（五）执法保障机制比较薄弱。城管执法危险系数大，但执法保障机制尚比较薄弱。主要表现在：第一，城管执法范围多为弱势群体或者与群众切身利益休戚相关的领域，群众多不太支持城管执法，暴力抗法、打击报复等现象在我市也屡见不鲜，但群众的基本评价和舆论导向都不太利于城管执法部门；第二，技术、装备方面投入不足，比如环保方面的监测仪器、执法车辆以及防暴装备都明显不足，拆除违法建设时遭遇群众围攻而被迫放弃拆除的情形时有发生；第三，公安部门介入力度不够，对妨碍、暴力抗法者处理力度偏轻。早期公安部门将城管执法遇到暴力抗法的事件当成民事案件进行处理，即使介入也大多是事后介入，城管人员在执法时经常面临人身安全处理危险境地却得不到有效保障，有些时候无法做到严格执法。执法保障不足也是不敢执法，执法不到位，执法不公等现象的一个重要原因，进一步恶化城管执法的环境。

　　（六）培训考核制度不健全，执法人员素质、水平参差不齐。第一，由于历史基础比较薄弱，执法人员的服务意识、危机意识不足，整体素质不高；第二，目前针对城管执法人员的法制培训较少，且即使有零星培训，也大多流于形式；第三，考核体系不到位，干多干少一个样，少干少出事，多干多出事，严重制约了执法人员的积极性和创造性。

　　三、完善城市管理行政执法的对策

　　（一）完善相对集中行使行政处罚权法律制度。第一，我市相对集中行使行政处罚权制度主要在城市管理执法领域实施，作为我市城管执法的“母法”的《规定》是经济特区法规，根据《中华人民共和国立法法》相关规定，经济特区所在地市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。这与目前我市实施相对集中行使行政处罚权的实际情况以及国务院法制办批复的内容不符，应尽快将该法规变成较大市法规。第二，部分相对集中行政处罚权的行业管理法规需要调整。比如《厦门市住宅区物业管理条例》只是适用于经济特区，而同样属于影响建筑安全的违法行为在非经济特区则无法由城管执法部门根据此条例进行查处，造成“一市两制”，执法主体不一，有时甚至出现无法可依的情形。第三，《厦门市环境保护条例》修订前后制度设计不延续，与实际情况相差较远，在餐饮业油烟噪音管理方面可操作性不够。第四，诸如当事人难以确定的违法建设、法律文书如何送达、罚没物品的处理等问题规定不够详细。第五，鉴于实际城管执法的需要，应赋予城管执法部门足够的查封、扣押权，增强执法的有效性，提高执法效率。第六、改“二级执法”为以“一级执法”，强化行政领导和业务领导，提高城管执法整体水平。城市管理领域存在的法律法规的完善以及法律漏洞的填补对于城管执法具有基础性的功能，也是加强城管执法工作的基本要求。

　　（二）城管职责和人员配制问题。我市相对集中了“9+X”个方面的行政处罚权，城管执法范围杂而广。部分专业性较强，但城管执法部门基础薄，且目前我市遵循综合执法而非专业执法的格局，一线执法人员任务重、压力大。相对集中行使行政处罚权时，相关部门的行政处罚权划归城管执法部门，但原先承担行政处罚职责的人员并没有因为该职责的流转而流转。从现状来看，城管职责扩张与执法人员的配制不相协调，个人认为相对集中行使行政处罚权方位不应盲目扩大，而应该根据执法业务的繁简程度、城管执法机关的承受程度以及执法人员的业务素质等因素综合考虑。如需扩大职能，可以吸收原属市政园林局的市容大队人员进行扩编，或者在全市范围调整相关部门的业务人员。人不随事转，容易出现业务衔接不上或者执法真空状态，反而不利于对违法行为的处罚和监管，那么便与相对集中行政处罚权改革的初衷相悖离。相对集中行政职权不是单纯为集中而集中，应遵循合法原则以及精简、效能和统一原则，注重相关性和协调性。尝试城管职能评价机制，在相对集中行政处罚权试点一段时间之后进行执法评估，不断完善执法机制。

　　（三）理顺监督协调机制，确保执法实效。目前我市的城管执法机关是一种松散的管理模式。区政府负责区城管执法机关的人事、财务、编制等权力，监督力度较大，但业务方面不如市城管执法机关娴熟。城管执法具有专业性、强制性和危险性的特点，如果缺乏严格的纪律管理和业务指导，不利于行政效率和执法水平的提高。我市城市发展速度较快，城市管理较为精细，业务要求比较高，建议城管执法体制改为垂直领导体制，形成强有力的综合执法机构。由市城管执法部门协调其他相关职能部门，形成有效的协调机制，强化相关部门之间的信息沟通和案件移送机制。全方位加大执法力度，而不仅仅将力量集中在违法建设、市容环境卫生等方面，创新工作方式，确保执法实效。

　　（四）强化执法保障，加大执法力度。城管执法部门管辖范围广，社会关系纷繁复杂，暴力抗法不断升格，这与城管执法的实际职责有关。“有利的争的管，无利的争着不管”的相对集中行政处罚权格局是城管执法人员处于风头浪尖的重要原因。利益冲突在所难免，必须强化执法保障，维护城管执法的严肃性和法律的权威性。个人认为可以尝试以下三种模式：一是多用柔性执法方式，慎用行政强制方式，按照必要性原则进行执法。即“面对多种可能选择的手段而应尽可能选择影响最轻微，对他人影响最小的最温和的手段。” 与工商、市政园林、规划等部门建立有效的执法协作关系，能通过其他柔性方式处理的尽量避免以简单、粗暴的方式进行执法；二是在公安部门内部设立城管大队进驻城管执法部门，专门处理妨碍、阻挠城管执法的治安和刑事案件的处理，加强城管执法保障；三是建立公安和城管的高层协调机制，以行政手段促进双方签署相关执法协助协议，强化基层派出所和城管执法中队的工作联系，确保妨碍公务行为能得到有效的控制和严肃的处理。在执法保障力度增加的情况下，改变“以罚代管、以压代管、粗暴管理”等传统执法模式，更新执法理念，构建和谐良性的执法与服务模式，加大执法力度，提高城市管理水平。

　　（五）加强执法培训和考核力度，塑造高素质的综合执法队伍。在目前全市行政编制紧张的情况下，招收公务员比较困难，应把培训和考核作为提高城管执法人员素质的主要途径。首先，应按照《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》的要求，加强执法人员的思想政治教育、职业道德教育和遵纪守法教育，加强领导、严格管理，确保执法人员的政治素质和业务素质。特别是要加强行政法律专业知识和规划、市政公用、建设等专业知识的培训，针对具体的执法任务按专业进行培训，并要加强培训的考试。其次，建立健全执法考核和评议机制。我市城管执法的考核评议机制比较薄弱，流于形式，考评标准不尽合理，应探索将执法工作与考核评议、干部任用相结合的考核评议机制，调动和激发城管执法人员的工作积极性。

　　（六）增加投入，强化“数字化城管”建设。在执法任务重且编制紧张的情况，加大科技投入，提高工作效率是提高城市管理水平的有效途径。一是要整合全市的城管投诉系统，目前我市、区城管执法部门均有自己的投诉热线，没有形成有效的集中投诉平台，为效能监督留下漏洞，不便于内部管理；二是要强化内部办公网络自动化建设，提高文电流转速度，提高办公效率；三是组建相关部门之间的执法信息数字化共享机制；四是要改变以往靠人工监控的管理模式，加大外部监管中的科技成分投入，扩大工地视频、土方车卫星定位系统等“数字化城管系统”建设。

　　总之，城市管理是一项复杂的系统工程，与城市建设、法治意识、生活观念、生活水平的变化密切相关。管理城市应当疏堵结合，政府应当从规划、就业、环保、法制教育等宏观方面进行协调，从而从根本上缓解城市管理压力。政府在决策、执行中应充分考虑市民的利益和需求，正确理顺“脸皮”和“肚皮”之间的关系。城管执法多属于“堵”的范畴，本文仅从城管执法方面对城市管理作粗浅的分析，希望能对我市的城管执法有所裨益。在“疏”的基础上进行“堵”，方能标本兼治，构建和谐的城市文明。

　　（市法制局执法监督处　林承）