［摘要］ 厦门市政府立法工作机制在实践中不断完善，但也存在一些问题需要研究。增强立法计划的科学性对启动立法工作非常重要，有必要建立立项前期论证制度；拓宽立法起草渠道，重在推行立法人员、实际工作者和专家相结合的起草机制；加强立法统一审查，要建立和完善立法公开制度、征求意见采纳及反馈制度、立法审查报告制度等；扩大立法决策透明度，规范立法公布程序，增强立法的社会效果。这些问题的研究，以期促进政府立法程序进一步完善，从而提高地方政府立法质量。

    改革开放三十年，作为经济特区的厦门，发生了翻天覆地的变化。制度建设作为经济特区建设的重要组成部分，与社会发展相适应，取得了丰硕的成果；同时制度建设对保障经济和社会发展又发挥了积极的保障和促进作用。早年，厦门市没有立法权，制度建设主要体现在制定规范性文件方面。1994年厦门市根据全国人大有关授权立法的决定获得立法权，厦门市政府立法主要包括政府拟定法规草案送市人大常委会审议和制定市政府规章。至2008年4月，厦门市政府先后拟定70余件法规草案报市人大常委会审议、制定130件市政府规章。政府立法工作适应经济和社会发展，立法数量逐步增多，立法质量不断提高。提高政府立法质量，改进立法方式方法非常重要。这几年来，厦门市政府立法工作中，坚持民主立法、科学立法的原则，建立健全政府立法工作机制，不断完善政府立法程序。当然，实践中也反映出立法程序中尚有一些需要研究和解决的问题。现结合厦门市政府立法工作实际，对政府立法程序中有关问题进行初探，以期对完善政府立法工作机制有所帮助。

    一、强化立法计划约束力，增强立项的科学性

    立项是对启动立法程序不可或缺。在每年第三季度，厦门市人大法委与厦门市法制局联合发文，征集立法项目。主要是通知市各委办局结合本部门职责提出下一年度立法建议，同时也通过登报、上网向社会公开征集立法项目。然后对各部门各单位及社会各界申报、建议的项目汇总，作为确定下一年度立法项目的基础。为了做好政府立法计划编制工作，厦门市法制局对部门申报的立法项目，进行走访、调研、座谈，召开征求意见会、论证会，分析相关项目的立法必要性和可行性，确定年度立法计划的初选项目。对于其中法规项目，还及时与厦门市人大法委进行沟通和协调。协调中，初选的法规项目报市人大常委会主任会议研究，再征求市政府的意见；厦门市法制局根据市人大常委会主任会议研究有关法规项目的初步意见，结合规章制度项目拟定市政府立法计划草案报市政府研究决定，市政府研究的意见及时反馈市人大常委会，市人大的法规制定计划还需经市人大常委会审议决定。多年来，形成了惯例：对法规项目，市人大常委会主任会议研究意见与市政府研究意见一致的即予以确定为立法计划的法规项目，对其中有争议的项目一般则不列为计划的制定项目。此后，市人大、市政府分别下发立法计划的通知，并付诸实施。

    立法计划的实施，保障了立法工作有序进行。特别是法规制定计划，厦门市法制局在市人民政府领导下认真组织落实责任制，计划履行率还是较高的。但也存在一些问题：一是征集项目的民主性不够。项目立项主要是政府部门申报，即使也向社会各界征集立法项目，但非部门申报的项目基本上没有纳入年度正式立法计划，结果往往是部门申报立项、部门负责起草立法。二是确定初选项目的科学性不强。对初选项目的确定，实践中主要考虑部门立法的积极性、本市工作重点等，对立法项目结构性、系统性、规律性的内容研究较少，对立法的必要性和可行性分析不够。同时，有关法制工作机构的统一协调力度不够，存在各方“平衡”的倾向。因为立法计划确定的项目，有的并不一定成熟，只得“硬着上”，质量也只能服从计划了。三是立法计划的效力不明确。这么多年来，年年都会出现立法项目不能按时完成的情况。对法规草案不能按时报送的，根据《厦门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》(以下市立法条例)的规定，由市政府或其办公厅向市人大及其办公厅报告说明情况，提出暂缓报送或不报送。而暂缓报送后，如何后续处理，并不明确。对于规章项目，不能按时完成任务的现象以前较为突出，近几年好一些，但仍有滚动至下一年度出台或中止相关立法工作的情况，现在的政府立法计划没有按规定提出完成时间，计划的约束力有限。同时在年度计划实施中市政府领导指示增设规章项目的情况也时有发生，而增设项目的程序又不明确。四是立法计划的连续性不强。虽然每年计划安排制定项目、备选项目和调研项目，并要求下一年度立法项目在备选项目和调研项目中优先考虑，但实践中“备而不选”、“调研不研”，到了计划确定时成熟的项目还是不多，或者各方认识不一导致好的项目中途而废。近期又出现备选项目“突击”、“全面”上的问题，临时变动因素太多，缺乏立法严肃性和科学性。

    报请立项是法定程序。国务院《规章制定程序条例》(以下称规章制定条例)规定：法制机构对立项申请进行汇兑研究，拟订本级政府立法计划报本级政府批准后执行。《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》(厦门市人民政府令第1号公布，以下称1号令)第十一条规定，未列入规划和计划的项目，一般不予审查。作为法定程序的立项制度，有以下几个问题尚需研究和完善：

    (1)关于立法计划的性质及效力。对于立法计划的性质，有不同的认识。一种观点认为属于“准法”的性质，由立法机关制定，有其指令性约束力，变更计划需要经过法定程序。另一种观点认为，立法计划是工作安排，是指导性文件，并不具有法律性。从厦门有关立法实践来看，对市人大法规制定计划，对政府的约束力主要在于要求市政府按时报送法规草案，未报送的后果只是作出说明；对规章制定计划，没有完成的，也只是政府法制机构在工作总结时作出说明。从而可见，计划对政府及其部门而言没有很强的约束力，导致实践中计划没有按时完成或者随意变更计划的现象有时较普遍，影响立法工作有序开展。从立法计划的功能来分析，立法计划具有保证立法活动的协调统一、确定立法的轻重缓急和先后次序、保证立法工作进程和速度、保证立法活动达到预期的社会效果等作用。为此，有必要在法规和规章制定程序中，进一步强化立法计划的效力。立法计划本身并不是“法”，但并不等于没有约束力。本人认为，立法计划通过立法机关通过，并发文实施，从形式来看，属于立法机关用于指导立法工作的规范性文件，没有法定的指令性约束力，但具有文件的效力，且其效力可以通过立法予以进一步强化：一是对不完成的计划需要作出书面说明，且有权机关对相应说明要提交讨论和研究，对理由不成立的，责成及时改正；二是对未能完成计划的原因进行分析，区别对待，因为主观过错引起的应承担一定的责任，解决“立法中无责任的”问题；三是明确变更计划应当遵循严格的法定程序，否则政府法制机构不予审查，有权机关不予审议；四是对立法计划完成情况，市政府要向市人大报告，接受监督。市人大常委会在审议决定年度立法计划时对上年度计划完成情况一并进行审议。

    (2)关于立法计划编制程序。要强化立法计划的确定力和执行力，其前提是立法计划具有科学性和可操作性。增强立项的科学性，对确保立法活动得以顺利开展的重要环节。持立法计划仅为工作指导安排性质的观点，主要理由也是认为立法计划确定后，有些项目因前期论证不充分，立法条件不成熟，匆忙上马，按计划强制性要求完成任务，会浪费立法资源，影响立法质量。因此，本人认为，增强编制计划的科学性是立法的基础性工作，也是强化计划效力的理论前提。为此，建议：一是建立和完善开放的立法项目征集制度，立法项目的征集是长期的、公开的。为了调动社会各界参加项目征集活动的积极性，应当建立反馈机制和激励机制。厦门市人大曾经对社会征集立法项目采取奖励的措施，收到好的反映；市政府也要建立相应奖励制度。二是建立项目论证制度。最近厦门市人大法委牵头编制2008-2012年法规规划，其中对2008年安排的备选项目和调研项目自然属于规划项目的部分，但哪些规划项目及备选、调研项目能成为正式项目，则需要建立研究论证制度。开展项目研究论证活动是经常性的，但尚未形成制度。从制度层面，有必要作出下列强制性规定：即开展立法课题研究，且将课题报告进行论证的结果作为正式项目立法的主要依据。从而以科学论证的方法取代部分领导或少数立法人员决定立项的做法。今年，厦门市政府有关部门正在研究拟定立法课题经费归口管理的制度，加大立法计划确定的立法项目课题的统一安排和指导，从而加强研究力度，并有利于将研究成果与下一年度立法项目立项相结合。目前，厦门市遇到的突出问题是市人大及政府法制机构均没有设立立法研究机构，缺乏必要的研究平台，有关研究工作是零星的、分散的，这个问题必须及时解决。建议参照北京、上海、深圳等地做法在政府法制机构设立法制研究所，同时有必要成立立法研究会，以适应立法研究工作的需要。三是完善立项的统一协调制度。在计划编制中由人大法制工作机构与政府工作机构对法规项目进行协调，同时政府法制机构负责规章项目的协调，协调效果较好，但实践中也难免存在一些人为因素，协调意见不一致时如何处理，协调的原则、标准及程序等，目前均无明确的规范。为此建议明确：协调的依据应是前期立项论证结果，对未开展前期立项研究或研究表明不成熟的，不列入年度立法计划；协调的重点应是立法结构性、地方立法补充性和根据轻重缓急研究立项的必要性和可行性；协调的结果应是提请有权机关研究的蓝本，研究结果与协调意见不一致的，应留有再协调的余地。四是规范人大立法计划与政府立法计划的衔接。根据规章制定条例和1号令规定，规章制定计划由市政府批准执行；而市立法条例规定法规制定计划经市人大常委会决定。其中，政府立法计划中拟定法规草案项目与市人大常委会通过的法规制定计划中要求市政府作为提案人的法规案的应是一致的，但由于市人大计划的确定常常受到会期的安排而出台较迟，为了计划实施的需要，市政府常务会议通过政府立法计划(一般经协调后在市人大常委会主任会议研究通过立法计划之后)就即时发布，也导致了两个计划有不一致的地方。如2008年立法计划中有关法规项目名称、报送法规草案时间、起草责任单位等有不一的地方，执行中带来操作上争议，也影响了立法计划的严肃性。为了解决相关问题，建议人大立法计划应当提前至年底前出台，且对其中市政府作为提案人的法规案，应尊重和听取提案人的意见，以免出现市政府研究决定的立法计划与市人大确定的计划不够衔接的问题。

    (3)关于立法计划变更程序。计划变更程序，国家和本市已作出相应规范，但仍有一些问题尚待进一步明确。一是对增设立法项目的补充论证在规章制定程序中作了规定，但法规项目增设也需要建立补充论证制度，且如前期立项一样，论证结果应作为列入立法计划正式项目的主要依据。二是法规、规章章项目增设程序，法规项目按规定应经市人大常委会主任会议同意向常委会报告，规章项目须经厦门市法制局报市政府同意。而主任会议同意后向常委会报告，程序上主任会议可以确定常委会的议题，主任会议确定了是可行的；而规章增设项目须经市政府同意，市政府同意的含义不明确，是分管领导同意、主要领导同意或市政府通过常委会等会议研究同意，实践中因程序不明确，出现了经市政府分管领导同意增设立项，但经立法审查后，又因市政府领导意见不一致未能提请市政府常务会议审议，浪费立法成本，影响立法的严肃性。三是市政府在年度立法计划确定的制定项目之外，向市人大常委会提请审议法规案的议案，程序上的规范不明确。市政府提出法规案，经主任会议决定列入常务会议程，这与立法计划关系就不清楚。四是立法计划确定的法规项目，市政府提请市人大审议之后，市人大建议市政府修改完善后再向常务委员会提出。此时，市政府修改完善的工作程序缺少规范，如何修改完善、修改后如何决定、修改后如何再向常委会提出，实践中做法也是不尽一致，不同时期不同项目的做法都有不同。因而计划变更的程序有待进一步完善。

    二、拓宽立法起草渠道，提高立法的起草质量。

    在我国，政府立法起草工作主要是由行政部门负责，厦门市绝大多数法规和规章草案均由部门组织起草，拟就有关草案。部门起草立法草案，能够保证起草力量和保障起草工作顺利开展，能够结合实际发现问题并提出解决问题的规范，其作用不容抵估。但是社会上对其中存在的部门利益倾向及立法草案质量不高等问题提出了批评。作为行政部门，既当管理者又作为规则制定参与者，难免或多或少地存在其利益倾向，主要表现在：一是立项上，立法积极性体现在部门利益驱动，部门有积极性的方可立项，导致一些重大的重要的立法项目因部门缺乏积极性反而不能完成立法起草工作；二是内容上体现部门管理需要的多、规制部门权力的少，设定相对人义务的多、保护相对人权利的少；三是执行中，部门存在选择适用的倾向，对自己有利的条款执行的多，对相对人有利的条款执行的少或不严格执行，这是部门利益的又一表现。之所以出现这样现象，这与我国现有组织机构设置及行政管理体制密切相关。为了改变立法起草模式单一性的问题，厦门市法制局加大了立法人员介入部门立法起草工作的力度，着力防止和避免立法部门利益倾向，扩大立法民主，坚持科学立法，邀请专家参与立法起草工作，起到了较好的效果。但需要引起注意的是，立法中部门利益少的，积极性也就不同程度上受到了影响。最近几年立法，相关部门的积极性从“部门积极”向“事业单位积极”转移，说到底，还是“事业单位利益”驱动，需要通过立法授予事业单位职责，从而职责法定化，为事业单位人员“公务员化”寻求法定依据。而对那些约束和规范行政行为的立法往往难以落实起草部门，从各地立法招标、委托专家起草项目来看，很大部分就是这类的立法项目。厦门市有关行政执法证件管理、行政执法责任制、行政效能管理、行政过错责任追究等规章，起草单位主要是政府法制机构、监察部门根据市政府的要求来承担的。从以上分析可以看出，立法起草模式单一的问题需要予以改进，但从现行行政管理体制来说还难以寻求取代部门立法模式的做法。近几年来市政府及有关部门也对拓展立法起草模式进行了积极尝试。一是委托专家进行立法起草工作，如环保条例、科技进步条例、规划条例等法规草案就是委托厦门大学、规划设计院等专家拟写法规草案初稿。从这些实例来看，专家立法有其可取的一面，从理论上掌握立法结构、分析解决问题，草案理论成熟、具有前瞻性，但也有其局限性，主要表现在草案一定程度上脱离实际特别是与本市的实际结合不紧，操作性不够，最终草案被大幅度修改，立法成本较高，效益并不如意。二是由政府法制机构或有关部门牵头组织有关专家、立法工作人员及实际工作者成立起草小组开展立法工作，如本市的台胞投资保障条例、港口条例、农村财务审议条例、国有资产流失查处办法等法规、规章草案的起草工作就是由工作小组集中时间完成的，从立法效益分析，成本是最低的效率是最高的。三是政府法制机构及人大有关专委会派员提前介入有关部门的立法起草工作，立法人员指导部门实际工作者开展立法起草工作。这种做法，有时人大、政府法制机构的立法人员介入较深，也直接参与了部门组织的立法起草工作，与第二种工作小组起草的模式有相似相通之处。目前我市实践中，政府立法起草工作模式主要是立法人员提前介入指导下的部门负责制。

    立法起草工作是立法的基础性工作，草案的好坏直接影响立法质量。依照市立法条例规定，法规起草可以采取提案人起草、提案人委托有关专家组织起草、提案人招标起草。而法规案的提案人是市政府时，其中具体的起草者仍是部门，提案人与具体起草单位是不一致的。为了完善立法起草工作，本人结合实际提出如下几点建议供进一步研究：

    (1) 强化提案人的职责。市政府作为提案人，依法负有相应工作职责，具体起草工作可能由部门为主承担或委托专家或组成起草小组来完成，但是市政府的职责有必要予以明确，如加强立法工作领导、组织落实力量、提供立法条件、对立法内容进行研究协调等，从而保证法规案体现提案人的意图，体现全局的要求。这里，有必要建立起草工作报告制度，由具体负责的起草单位将立法起草动态、起草过程中需要协调研究的问题等向市政府及时报告，市政府应明确相关立法工作的分管领导，由分管领导及时协调和解决立法起草工作中的问题。

    (2) 拓宽起草渠道。市政府作为提案人，应当改进工作措施，让更多的人参与立法起草活动，我们主张推行实践中行之有效的立法工作者、实际工作者、专家三结合起草机制。①作为立法人员参与立法起草活动，在地方立法中主要是发挥市人大、市政府的立法工作机构中的人员的基本力量作用。这几年厦门市人大有关专委会派员介入有关立法起草工作，厦门市法制局也派员参加起草活动。实践中，作为立法人员参加有关立法起草小组或开展相应起草活动，这对提高立法起草质量是有帮助的，且有利于统一认识，对一些重大问题尽早形成共识，减少立法中争议，给下一步法规案的审议也提供了好的环境。但也要研究一个问题，人员提前介入，只是个人行为，并不代表机关或组织，因为在理论上和有关立法程序规定中，立法起草责任单位承担了起草任务，法规案的提案人应是市政府。立法人员参与起草活动，应服从市政府的组织领导和安排，既协作又分工，也要避免提前介入变为“提前说了算”。还有一种起草模式，对一些法规草案，由市人大有关专委员直接承担，提出相应议案，而政府及其部门在起草工作中只是派员参与，对人大起草的法规草案需要征求政府及部门意见的，由政府及部门根据程序研究后反馈、协调。这种法规草案的起草模式可以尝试，并予以扩大。②专家参与立法起草活动，是提高立法起草质量的重要手段。但本人不倾向全面推行委托专家起草法规或规章案的模式，专家参与立法的作用体现在立法全过程，如参与立项论证、起草、审查咨询等，且其在不同的项目中作用也不一样。在起草阶段，吸收专家的力量参与起草是必要的，但不宜依赖于或依托于专家承担起草工作。③实际工作者参与起草活动，其作用目前还不可替代。特色是地方立法的生命，而要体现特色，立法需要解决实际问题，而发现实际和提出实际问题的措施，实际工作者最有发言权。因而，我们提出拓宽立法起草模式，应立足于让更多的人参与起草，而不是简单的以一种模式去取代另一种模式。我们倡导立法实际工作者、专家和立法人员相结合的起草机制，以发挥起草人员力量互补作用。

    (3) 扩大立法起草的民主。开门起草，谁负责起草只是落实力量的问题，如何起草才是关键，增强立法透明度，扩大立法民主，才是现阶段提高立法质量的重要措施。从多年的地方立法实践来看，起草工作中重点要做的事项是：分析解决的问题、提出对策措施、广泛听取意见、研究说明各方意见、拟写草案。起草工作与前期立项的调研及论证成果衔接，立法需要解决的问题、立法对策是否合理，其工作立足点应是广泛征求意见和深入调研。只有这样才能经济和社会发展的规律，体现地方立法特色，提高起草质量。而实践中，立法草案常常由一个人或几个人拟就，起草过程中征求意见做得不够，调研做得不深入，协调做得不好，部门完成草案后匆匆送政府法制机构审查，从而不能保证起草的质量。为此，建议在程序上进一步落实起草说明制度，起草单位在报送草案时，应当相应的起草说明，说明中应当包括征求意见及对相关意见协调、处理的情况，对立法需要解决的主要问题及其规范等内容，对不符合相应要求的，政府法制机构可将草案退回起草单位，不予审查，从而严把立法起草质量关。

    三、加强立法统一审查，保证立法科学性和民主性。

    为了保证政府立法工作质量，政府法制机构对法规、规章草案进行统一审查是必要的，这也是法定要求，也是符合立法法的统一审议精神。这些年来，法规和规章草案报市政府研究前都经过了政府法制机构的统一审查，由法制机构向市政府作有关审查情况的报告。而法制机构如何进行审查，建立什么样的审查机制，又是审查工作体现立法民主性、科学性的关键。这些年来，厦门市法制局主要审查方式是：“听”、“改”、“说”。“听”就是采取多种方式听取意见；“改”，就是修改法规或规章草案，吸收和采纳相关立法建议和意见；“说”就是作出审查报告，对其中主要问题向市政府报告。从这些年厦门市政府法制机构立法审查工作实践来看，立法审查工作主要体现了公开要求，不断增强透明度。一是在互联网上公开文本征求意见；二是在厦门日报登载文本征求意见；三是召开管理相对人的座谈会、听证会。并将其中有些做法予以规范，如厦门市出台了立法听证程序规定等。在公开立法的同时，审查过程中注重进行科学论证，主要是召开立法论证会，请法律和相关专业的专家对法规草案和规章草案进行必要的论证，厦门市法制局还先后两批聘请了38位立法顾问，制定了立法顾问联系制度。通过公开审查、论证审查，对提高立法质量起到了较好的效果。但也存在一些问题，主要是：一是征求意见效果不好。经征求意见，相关部门有从其履行职责的需要出发，“争权争利”，与己无关的一般并不提出意见或意见不多；另一方面社会各界关注度不够，即使登报、上网征求意见，收到意见也甚少，公开的形式意义的多于实质效果；二是立法听证工作程序有待法定化。听证是听取管理相对人的重要形式，有利于维护管理利害关系人的利益，但是对听证的范围、程序及其效力，仍停留在政府文件规范上，除行政许可法对地方性法规设定行政许可应当听证等作出明确法律规定外，没有具体的法定要求，听证会召开的较少，操作规范的就更少，取得的效果也是十分有限。三是论证是提高立法科学性的重要途径，但论证的主题不突出、论证的范围有限、论证的效果不明显。当然，征求意见形式不断丰富，且针对性不断增强，这是重要的，不过听取意见本身并不是目的，其关键在于立法中的利益保护及平衡、协调。行政部门职责分工及权力划分、对管理相对人的权利和义务之设定，才是立法审查的重点。目前衡量立法质量高低并没有明确的标准，但是也几个主要因素可以分析：一是法规或规章草案中有没有自己的规范，有的立法仅是上位法的重复，没有具体的规范内容，自然就谈不上质量好；二是相应的规范是否合法、合理，地方立法的主要规范有两类：一是限制相对人的权利、增设相对人的义务；二是明确行政管理的权力和职责，这些规范的合法性、合理性的判断至关重要。因此，本人认为，立法审查中拓宽征求意见渠道是基本的程序要求，更重要的还是追求审查中能真正听到各方面的意见、真正体现和平衡各方利益。为此需要进一步完善有关立法审查程序：

    (1) 建立和完善立法公开常态化机制。对法规或规章草案规范内容涉及的利益主体各方意见都应当公开征求意见，是立法体现民主性的基本要求。国家和地方立法程序规定均有此要求，但其中规定的立法公开的几种形式应予常态化，并通过进一步的立法予以完善：①书面征求意见是审查必经程序，其对象主要是机关、团体、企事业单位和特定的组织与个人，并在书面征求意见的基础上，需要进一步协调和听取意见的，还应召开座谈会、征求意见会等。这种公开的方式往往针对的是组织或特定的个人。②公开法规或规章草案的文本是必要途径，除涉及国家秘密事项外，立法草案均应通过不同形式向社会公开。目前厦门市法规或规章草案在厦门日报及网站上登载文本予以公开征求意见，但是规章草案文本公开仍是选择性的，没有强制性规定。我们认为，应当修改规章制定程序规定，予以明确：规章草案文本公布是强制性程序；公布的时间应是在市政府常务会议审议之前；公布程序上应事先报经市政府批准；公布的载体应相应固定明确为厦门日报和政府网站，以利于社会各界了解立法公开和便于参与立法活动。这种公开的方式主要针对社会各界，广泛听取立法意见。③涉及管理相对人切身利益的立法项目，应当依法组织立法听证会。立法听证具有收集信息、体现民意、协调社会利益、立法宣传等功能。立法听证的方式包括正式听证、非正式听证和混合听证，起草机关的听证与审查机关的听证，法定听证和任意听证，公开听证和秘密听证，口头听证与书面听证等。目前，有必要将立法听证予以规范，以非正式听证方式为主导、正式听证方式为辅助，以公开听证为原则、秘密听证为例外，以起草单位听证为基础、审查机关听证为补充，非正式听证以书面形式为主、正式听证以口头听证为主，建立有中国特色的立法听证制度。这种公开的方式主要针对立法涉及切身利益的特定群体，面对面地听取立法意见。④论证会也是提高立法审查质量的重要途径。目前，厦门市政府规章草案的论证常常是选择性的，根据需要予以召开论证会，有时受到经费的限制也就“能不召开就不召开了”。严格的说，这不符合规章制定程序的法定要求。专家参与立法的重要形式就是进行立法草案的论证，每件规章应当至少召开一次专家参与的论证会或座谈会，也需要予以制度化。这种公开的方式，主要是听取有关专家对相关立法的建议。

    (2)建立征求意见整理、采纳、反馈机制。听取意见能够使立法体现民意、集中民智。政府立法实践中，立法透明度不断扩大，但社会各界参与立法活动、提出立法建议和意见的还不积极，有时登报征求意见也很少收到反馈的意见，厦门市法制局曾就养犬管理立法召开听证会通知的在厦门日报上登载后收到报名的廖廖。这里有相应宣传不够的因素，主要还是广大群众参与立法的主动性、积极性没有调动起来，老百姓的感觉是立法与己无关或者提了意见也不一定管用。为了解决这种困境，调动广大群众参与立法积极性非常重要，其中重要措施就是在立法中不仅要听取意见，还要建立听取和采纳意见的说明制度。整理已收到的立法意见，是一个细致性工作，对相关意见应客观的予以登记并作分类，为立法审查工作采纳意见作好基础性工作。下一步就是研究采纳相关立法建议和意见，要尊重多数人的意愿，同时对少数人的意见也要分析，对不予采纳的也需要归类，注明理由。最后要将有关立法意见的采纳情况通过一定方式进行反馈。这几年，厦门市法制局将一些法规、规章草案通过市人大、政协工作机构征求市人大代表、政协委员的意见，并拟通过一定形式反馈这些立法意见的采纳情况予以反馈。但采取何种方式、反馈内容与程序均不规范，因缺乏相应制度，操作上也就“灵活掌握”了。因立法征求的意见采纳情况没有得到反馈，有关立法建议被采纳后也没有得到一定方式的肯定，从而影响了相关方面参与立法活动的积极性，不利于体现立法民主性。

    (3) 完善立法审查报告制度。政府法制机构对立法草案进行审查，主要体现形成相关审查报告制度。建立审查报告制度，首先需要明确审查报告的主体地位，政府法制机构对立法的审查，是政府立法程序中不可或缺的法定环节，这是保证立法合法性的必要程序。作为立法审查机构，其作用应包括：一是经政府法制机构的统一审查后，提出提请市政府有关会议审议的建议；未经政府法制机构的建议，有关法规或规章草案不得提交审议。二是政府法制机构在市政府审议决定过程中，作关于立法审查情况的报告。政府法制机构的报告是法定的。三是在审议决定之后，由政府法制机构负责拟定规章文稿、送签发及办理公布工作。其次，发挥审查报告的作用，应强调报告的质量。审查中如何体现多数人的意愿，是审查工作中需要研究汇报的问题。报告的主要内容应包括：一是立法必要性；二是主要问题及其相关规范；三是审查过程；四是协调及其意见。在完善政府立法审查报告程序中，有以下几点需要进一步解决：

    (1) 上会建议与上会的衔接问题。实际操作中，政府法制机构建议提交市政府有关会议审议法规或规章草案时，先报政府分管领导或有关领导审定，而分管领导如何确定、分管领导对上会建议是否拥有否决权等，需要研究。实践中，分管领导不同意将法规草案或规章草案提交市政府会议研究的例子还是很多的，“口袋否决”的做法的依据不明确。

   (2) 审查报告与起草说明的关系。在政府有关会议研究法规或规章案时，由政府法制机构作审查报告、有关起草单位作说明，这两者关系需要进一步衔接。起草单位的说明往往与审查报告有重复之处，这一点需要避免，同时起草单位的说明并非必经程序，1号令相关内容建议作相应修改。有时是可以免去起草单位的说明。根据规章备案程序规定，规章在报备时需要提交说明，这个说明就是政府法制机构或起草单位所作的说明，但两个版本以谁为主，操作上不明确。我们建议，从树立政府法制机构审查统一性和权威性出发，立法审查报告中应包括有关起草情况，政府部门的说明程序可以简略或者由政府法制机构就说明与审查报告的关系在会前进行审查、协调。

    (3) 审查报告与审定公布的关系。政府常务会议审议中，常常有一些讨论和决定的意见，需要在会后对法规或规章草案进行修改，这项工作应由政府法制机构牵头组织承担，并将修改情况报市政府领导审定签发。这项工作是落实统一审查制度的必然要求。

    四、扩大立法决定透明度，注重立法决策的权威

    政府立法决策的法律意义显而易见：其一：法规或规章草案须经政府常务会议或组成会议通过，这决定了法规草案得以提请人大或其常委会审议、规章得以出台；其二，一些立法中需要研究的重大问题提交立法决策，这些重大问题的决定对立法质量有直接的影响。而事实上，地方政府常务会议常常安排半个小时左右的时间研究一项法规或规章案，时间紧，过程简单，立法决策程序有时也不够规范。如决策过程公开不够、讨论不充分、决策草率等，均影响了立法决策的质量和效果。下面就政府立法决策程序中几个问题进行必要的分析：

    (一)完善政府立法决策的会议制度

    地方性法规草案及规章草案须提交政府常务会议或全体会议讨论决定。同时地方各级人民政府实行首长负责制。政府审议法规或规章案中，集体研究与首长负责制的关系值得研究。一方面，充分听取会议成员的意见，是体现立法决策民主的要求；另一方面，作为地方人民政府首长，作出法规或规章草案是否通过的决定，体现民主基础上集中的要求。作为会议成员，对法规或规章案提出讨论意见，对修改完善法规或规章草案有其重要意义，对相应意见是否予以采纳还是授权法制机构研究后处理，首长在最后决策时应进行表态。法规或规章草案原则通过后，会上有关意见需要进一步研究处理，会议之后由政府法制机构牵头组织修改报政府首长签发，体现会议讨论意见和行政首长最终决策关系。这里还有一种情况就是政府常务会议研究有关法规或规章案时，经常有部门领导或有关人员列席会议，列席人员有时也发表意见，这些意见在理论上并不直接构成会议审议意见，更不是决定性意见；同时法规案或规章案在会前都依照程序经过相应征求意见和协调，有关部门的意见与会上代表发言的意见应当保持一致。同时还要强调，政府常务会议有关审议法规或规章案的纪要，也应当交由政府法制机构把关后签发，并作为地方人大审议法规的参考材料，作为政府及其部门应当执行政府常务会议研究的决定，不宜再擅自提出不执行决定的意见。深圳的有关做法值得借鉴。

    (二)建立政府立法决策公开制度

    决策过程公开，是体现立法决策民主的另一个重要方面。市政府常务会议或全体会议审议法规或规章案过程对社会公开，允许群众旁听和新闻报道，增强决策过程透明度，意义重大：一是有利于加强民主监督；二是有利于促进会议成员慎重发表意见，提高审议质量；三是有利于决策中贯彻民主集中制原则；四是有利于法制宣传和促进法规或规章的实施。自2003年起，厦门市政府出台了《厦门市公民旁听厦门市人民政府常务会议试行办法》，规定公民旁听市政府常务会议议题范围包括讨论市政府提请市人民代表大会及其常委会审议的地方性法规草案、讨论由市政府制定和颁发的规章草案等。同时厦门市政府常务会议审议法规或规章案，通知厦门日报等新闻媒体作报道。这些做法收到了较好的效果。但地方政府审议法规或规章案的会议公开制度在法定程序中并没有明确的规范，需要通过修改政府立法程序规定予以规定：一是审议法规或规章案的政府常务会议或全体会议，由可以公开改为应当公开；二是审议法规或规章案的议题公开，政府法制机构提请政府研究的法规或规章草案及其审查报告(说明)均应予公开；三是向新闻单位公开。

     (三)规范立法公布程序

    (1)关于公布形式。地方政府规章应当通过政府令的发布，对政府令的内容也有法定要求。去年国务院部署对规章进行全面清理，在核对有效规章目录时就发现有的地方政府仍然不以政府令的形式发布。不仅不符合法定程序要求，而且导致社会上无法掌握哪些不以令形式发布的文件属于规章，极不严肃。同时政府令的内容上没有具备法定要求的现象也是经常发生的，如没有施行日期等。按照国务院法制办有关规章备案的格式文本，发布政府规章令的内容上还应包括政府或部门会议的形式，明确是常务会议还是全体会议，是第几次会议等。而这一点在规章制定程序条例中并没有相应规范。

    (2)关于公布日期与施行日期。依照规章制定程序规定，规章发布日期与施行日期都应是确定的。实践中，政府规章是通过政府令的形式予以发布，但令的公布日期如何确定，有争议。一是以令的签发日期为公布之日，即参照公文处理规定，成文之日即为公布之日，显然公布之日就不同于刊登之日。有的规章“自公布之日起施行”即自行政首长签发之日即予以实施，但操作上签发之后仍有几天的时间才能向社会发文，其中有一个印发文件、刊载文件的时间过程，从而出现一种现象，有的规章自“公布之日起施行”，但文本还未向社会真正公开，在公开之前就已实施。对此，另有一种观点认为，公布之日应是公开之日，也就是通过一定形式向社会公布的日期，如在政报或报刊登载之日等。要解决以上问题，有几个方案：一是签发当日即向社会公布，签发日期与通过媒体公开日期保持一致，如国家法律、行政法规的发布，主席令、总理令就是签发当日向社会公开的；二是避免出现规章“自公布之日起施行”之规范，规章实施日期可确定在公布之后一段时间(30日后)施行。目前实施中规章自公布之日起施行的情况主要是针对宣布失效、或明令废止规章的令，这类令有其特殊性，既然都已失效，宣布其失效的令就不好过一段时间才生效，对此可采用第三种方案；三是公布之日在政府令中明确公布之日，公布之日注意与媒体公开保持一致，与签发日期可以一致也可以比签发之日晚。相关规范，可在规章制定程序的规定中予以明确。

    (3)关于文本之确定。政报公布的文本是唯一法定文本，这就要求实践中注意签发的文件文本、报刊网络登载的文件文本与公报刊载的文本要保持一致，其中就要求认真核对。目前，各种法规、规章的汇编较多，但有的文本错误经常出现，这就需要注意文本的准确性，相应的汇编也有其规范，应予严格执行，维护立法的严肃性。  

    (4)关于公布的载体。法定的公布载体包括公报、有关报纸。需要明确的是在本行政区域内发行的报纸及时刊登规章文本，是有关报纸的义务，对有关报纸不履行相应义务的，需要在规章制定程序规定中予以明确其责任，以利于在有关报纸上及时公布。还有一个问题是目前网络载体愈来愈重要和普遍，在网络上公布规章文本也十分必要，实践中已在操作，但在法定程序上还没有规范。厦门市人民政府自2000年发布《厦门市人民政府规章新闻发布会实施规定》(厦府办［2000］121号) 以来，认真执行规章新闻发布会制度，规章新闻发布会由市政府在规章登报前举行，收到了较好的宣传效果。这项规定也可以在规章制定的程序中作出规范，作为一项制度予以实施。 

    《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》自1994年5月17日厦门市人民政府令第1号公布并自公布之日起施行以来，已有十四余年的时间，其间我国立法法和国务院规章制定程序条例先后发布，厦门市政府立法机制在实践中不断完善，1号令的有关内容不适应当今政府立法进程，需要修订。厦门市人民政府今年将其列入年度立法计划。借此机会，结合自己十余年的地方政府立法实践，谈点完善政府立法程序的认识，抛砖引玉，以期相关问题在修订规章(1号令)及今后政府立法工作中引起进一步讨论。

                              （厦门市法制局法规处　丁贤志）