作为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的一项重要举措，今年5月份出台的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发[2008]17号）进一步增强了全面推进依法行政的针对性和可操作性。其中，在对规范性文件的监督管理方面，突出表现为更加强调了对规范性文件监督管理的刚性要求，相应建立和完善了规范规范性文件管理的制度建设，如明确要求“市县政府发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报上一级政府备案；市县政府部门发布规范性文件后，应当自发布之日起15日内报本级政府备案”（规范性文件按时报备制度）；“市县政府及其部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作”（规范性文件定期清理制度）等等。

本文旨在结合规范性文件定期清理制度的实施，具体就规范性文件清理工作中需要把握的几项原则谈一些粗浅的认识，以期起到抛砖引玉的作用。

正如国务院法制办主任曹康泰就《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》答记者问中所阐述的那样，为了切实解决当前市县政府在制定规范性文件方面普遍存在的内容随意、程序混乱，严重侵害公民、法人和其他组织合法权益的违法规范性文件时有出现等问题，切实提高行政机关依法行政的水平，有必要建立起一整套完备的规范性文件定期清理制度，即“市县政府及其部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，要予以修改或者废止。清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据”。透过这些细致而明确的刚性规定不难看出，规范性文件清理工作在以规范行政权力运行、转变政府职能和关注民生为重点，以保护公民、法人和其他组织合法权益为核心，以维护国家法制统一，促进依法行政，建设法治政府为目的中有着十分重要的意义。从某种程度上说，规范性清理工作已刻不容缓。

那么，就实务而言，在对规范性文件进行清理时究竟需要把握哪几项原则呢？笔者认为，应当从以下三个方面入手：

一是合法性原则。这是规范性文件清理工作最为核心的内容。众所周知，合法性原则在行政法中具有不可替代的地位，可以说，在任何一个推行法治的国家里，合法性原则都是其法律制度的重要原则。所谓合法性原则，是指行政权的存在、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。其合法性不仅指行政权的存在、行使要合乎实体法，而且要合乎程序法。合法性原则一般体现在以下三个方面：一是行政职权必须基于法律的授予才能存在；二是行政职权的行使必须依据法律的规定进行；三是行政程序必须合法。而判断规范性文件是否违法，一般有两个角度，一个角度是该项规范性文件所直接依据的那些行政法的渊源，包括法律、法规、规章以及上级规范性文件；另一个角度则是法律。①

具体落实到规范性文件清理工作这一层面上来，笔者认为，就是要求参与规范性文件清理工作的人员在深刻领会和把握行政法精髓的前提下，最大限度地按照“立足高起点，掌握高标准，实现高要求”的目标，切实做到“六不”，即：

（一）规范性文件的规定不得超越制定规范性文件的权限，否则在清理工作中就应列为予以废止或者修改的对象。

该项情形主要包括：1、规定了应由法律、法规、规章等上位法规定的内容的；2、超出法律、法规、规章等上位法授权范围的；3、对公民人身权利、财产权利等民事权利进行限制的；4、设定行政处罚、行政许可、行政强制措施、行政事业性收费项目的。

（二）规范性文件的规定不得存在明显不当或者显失公平的内容②，否则在清理工作中就应列为予以废止或修改的对象。

该项情形主要包括：1、不适当地限制公民、法人或者其他组织权利的；2、不适当地增加公民、法人或者其他组织义务的；3、在没有法律、法规、规章等上位法依据的前提下，对不同人群，不同所有制企业实行明显不平等待遇的。

   （三）规范性文件的规定不得明显与国家和当地经济社会发展实际相悖，否则在清理工作中就应列为予以废止的对象。

该项情形主要包括：1、违法规定市场准入条件，抬高市场准入门槛的；2、违法设定地区封锁、行业垄断等含有地方保护、行业保护内容的；3、违反政企分开、政事分开、政府与市场关系原则的；4、违反行政权力与行政责任紧密挂钩、与行政主体利益彻底脱钩原则的；5、违反科学化、民主化、规范化的行政决策机制和相关制度要求的。

   （四）同位阶的规范性文件不得相互之间发生冲突，否则在清理工作中就应列为予以修改或者废止的对象。

该项情形主要包括：1、对于同一事项的规定发生冲突的；2、行政管理主体的规定发生冲突的；3、行政管理事务权限的规定发生冲突的；4、关于特定事项管理权的规定发生冲突的；5、对于行政管理程序规定发生冲突的；6、对于同一行为合法性评价标准发生冲突的；7、对于同一性质的行为所引发的相对人权利义务发生冲突的。
   （五） 规范性文件的规定不得依据已经宣布无效的法律、法规、规章等上位法，否则在清理工作中就应列为予以修改或者废止的对象。

该项情形主要包括：1、规范性文件所依据的法律、法规、规章已经被新的法律、法规、规章替代的；2、规范性文件所依据的法律、法规、规章已被明令废止的。
    （六）规范性文件的适用期已经届满，或者调整对象已经消失的，不得继续作为行政管理的依据，否则在清理工作中就应列为予以宣布失效的对象。

二是全面性原则。这是规范性文件清理工作的基础。所谓全面性原则，简而言之，就是要做到规范性文件清理的完整，无遗漏。之所以对规范性文件清理要有这样的要求，主要是考虑到根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的规定，通过规范性文件清理工作清理出来继续有效的文件必须向社会公布，未经重新公布的规范性文件不得作为行政管理的依据。这也就从国家最高行政管理机关层面为规范性文件清理工作是否需要彻底、完整定下了主基调。换言之，如果规范性文件清理工作得不到全面履行，规范性文件清理不彻底，将会在一定程度上造成行政管理上的混乱，进而直接影响到行政管理工作的有效延续，最终损害到国家利益，公民、法人或者其他组织的利益。

从实际操作而言，要保证规范性文件清理工作不留清理死角，当务之急就是要摸清规范性文件的底数。为此，目前可以采取的主要措施是：（一）充分利用资料室、档案馆等文献收藏平台，认真核实、甄别规范性文件，编制规范性文件汇总目录，并在此基础上建立规范性文件电子数据库。（二）结合规范性文件的“立、改、废”，划定一个时间段（如五年或者十年），集中宣布该时间段以前制发的所有规范性文件废止或者失效，从而在技术层面上减少规范性文件清理的工作量。可以说，准确把握规范性文件数量是规范性文件清理工作中的一项最为基础性的工作，需要投入大量的人力和物力。而更为重要的是，其清理得是否彻底，有无遗漏将直接关系到整个规范性文件清理工作的质量，乃至成败。

三是公开性原则。这是规范性文件清理工作的外在要求。所谓公开性原则就是政府行为除依法应保密的以外，应该一律公开进行；行政法规、规章，行政政策以及行政机关作出影响行政相对人权利、义务的行为的标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况，除依法应保密的以外，应允许新闻媒介依法采访、报道和评论。规范性文件清理工作的结果必须向社会公开。《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》明确规定，规范性文件“清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录；未列入继续有效的文件目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据”。

对于规范性文件清理工作的公开，笔者认为不仅包括所有继续有效、废止和失效的规范性文件目录的公开以及继续有效的规范性文件的正式文本的公开，还包括整个规范性文件清理工作过程的公开，要做到“开门清理”，自觉接受社会大众的监督。

具体到规范性文件清理工作实务，就应当重点做好以下两方面的工作：（一）事中公开。即清理过程中的公开。比如可以邀请有关专家及社会公众参与清理工作，采取“公众参与、专家论证、政府决策”的方法，充分利用政府网站，新闻媒体等广泛征求社会各方面的意见，鼓励社会各界对规范性文件提出清理意见和建议。清理过程中，对规范性文件的处理有重大分歧意见的，还可以举行听证会、论证会或者座谈会等形式广泛听取社会各界意见和专家意见等。（二）事后公开。即清理工作结束后，要按照要求对清理结果予以公开。包括：1、通过政府公报和当地主要平面媒体等法定形式公开规范性文件清理目录及继续有效的规范性文件的正式文本；2、通过政府网站向社会公开；3、通过编辑印发规范性文件清理目录及继续有效的规范性文件的正式文本向社会公开等。

应该说，准确把握规范性文件清理工作的合法性原则、全面性原则和公开性原则，将会对促进规范性文件清理工作真正落到实处，从而最终达到《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》所预期的目标和成效起到积极的促进作用。

（市法制局规范性文件备案审查处   姜宏）

参考文献及注释：

①《违法行政规范性文件之责任研究》第64页（刘松山 著  中国民主法制出版社2007年6月版）

②虽然就一般意义上而言，规范性文件内容的明显不当或者显失公平并不完全属于合法性原则所调整的范畴，而是受到合理性原则的规制，但在严格意义上，规定的明显不当或者显失公平，最终损害的仍是行政法的公平、公正原则，进而也应受到合法性原则的制约。