为了进一步做好我市的规范性文件备案审查工作，强化对抽象行政行为的监督，11月26至30日，由市法制局规范性文件备案审查处牵头，组织湖里区政府法制办、集美区政府法制办、海沧区政府法制办等单位一行六人前往海南省学习考规范性文件备案审查工作。

一、基本情况              

海口市法制局的一些基本情况。海口市法制局成立于2001年，其前身是海口市政府办内设的法制科。目前海口市法制局为海口市政府工作组成部门，属于正处级单位，有正式编制25人，实际在编21人。其下设五个科室，分别是法规科、执法监督科、行政复议科、规范性文件审查备案科（加挂海口市政府首席法律顾问室）和办公室。局领导为一正两副，2名副调研员。海口市法制局规范性文件审查备案科成立于2005年，编制4人，2006年正式挂牌运作，现有3名工作人员。

二、主要做法

（一）在规范性文件备案审查的制度建设方面，2005年5月海南省政府制定出台了《海南省规范性文件制定与备案登记规定》（省政府令第188号），正式确立了在全省范围内实行规范性文件备案登记制度，强调“未按本规定备案登记的，不得公布实施”（第二十三条第三款）。该规定于2005年9月1日正式施行。2006年3月，海口市政府根据省政府的188号令的规定，制定出台了《海口市规范性文件制定与管理办法》（市政府令第56号），以政府规章的形式，进一步明确了“未按本办法备案登记的规范性文件不得公布实施。未向社会公布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据。”（第三十九第一款、第三款）。该办法于2006年6月1日正式实施。此外，为规范和完善规范性文件制定和备案审查工制度，2006年5月11海口市政府办公厅又下发了《海口市人民政府办公厅关于贯彻实施〈海口市规范性文件制定与备案管理办法〉的通知》（海府办[2006]134号），并制定了《规范性文件备案登记号代码的编制方法》、《备案登记号标识示位置（示意图）》、《备案登记的统一文书格式（式样）》、《规范性文件前置法核以及报送备案登记审查程序图解》和《规范性文件备案登记审查程序图解》等一系列配套措施。

规范性文件备案登记制度的主要内容就是对规范性文件实行事前备案制度，即依据相应的管理权限，制定机关在正式发布规范性文件前，应当先将拟发规范性文件（包括文本、说明、依据等）报相应政府法制机构进行备案登记。政府法制机构进行相应的形式审查后，给予备案登记号，制定机关凭此备案登记号方能正式发文。只有当公民、法人和其他组织对该规范性文件提出异议时，政府法制机构才对其进行实质审查。

以上制度实施以来，海口市规范性文件备案审查的情况如下：一是市政府及市政府办公厅规范性文件向省政府备案情况，自2005年9月至今，共备案71件，其中2005年为22件；2006年为26件；2007年9件；2008年14件。二是市政府部门和各区政府规范性文件的备案情况，自2006年6月至今，共受理备案74件，其中2006年18件；2007年22件；2008年34件。

（二）在规范性文件备案审查过程中遇到的问题及解决措施方面，一是遇到的问题。主要包括：1、对规范性文件的尺度把握有些不准。如对一些工作方案、实施方案中夹杂具体涉及行政相对人权利义务事项的文件如何认定，还有就是对于一些具有普遍约束力的批复的认定等。2、一些市政府部门、区政府的规范性文件备案意识仍不高。漏备案的现象时有发生。3、市政府部门和各区政府的法制机构不健全，造成其内部的法律审核、把关缺位。二是相应的解决措施。主要包括：1、进一步强化对规范性文件内涵和外延的研究，尽可能准确地把握什么是规范性文件，什么不是规范性文件。2、对于一些漏报规范性文件的单位，目前的运作方式是一旦发现，就要求其认真补报备案，在取得备案登记案号后，再重新公布实施相应的规范性文件。3、针对规范性文件形式审查和被动审查的特点，将对规范性文件进行合法性审查的责任落实到各制定机关，要求他们在备案登记规范性文件必须提供相应的法律审核意见。

（三）在规范性文件网上备案的开展情况方面，海口市法制局从2006年开始，就依托市政府信息中心建立起了一整套的规范性网上备案系统，规范性文件审查备案科专门设有该系统的后台，可以对相关内容进行操作。但从目前执行的情况看，市政府各部门以及区政府真正选择网上备案系统进行备案登记的并不多，大多数还是通过市政府公文处理系统（内网）进行相关规范性文件的备案登记工作。而之所以会出现这样的情况，主要是因为相当一部分单位和部门没有专门的法制工作机构，从事规范性文件备案登记工作的人员不固定，以致对该备案登记系统缺乏必要的了解。

（四）在实施规范性文件清理工作方面，海口市法制局已开始做这方面的准备，并拟用明年一年的时间对规范性文件进行清理。在这方面，海口市法制局的一个突出特色就是将档案局作为规范性文件清理工作领导小组的一个重要成员。因为从规范性文件清理的基础性工作而言，保证规范性文件的完整性非常重要，而要做到这一点，就离不开档案局的全力支持和配合。目前海口市法制局的初步设想是，先由档案局（档案馆）提供市政府（包括市政府办公厅）以及市政府各部门、各区政府的所有文件的电子目录，然后由相关政府法制机构或者负责法制工作的部门据此进行筛选和清理。而对于清理时点的考虑，海口市法制局拟以1988年建省为分界线，即先行清理海南省成立以后的所有规范性文件。

（五）在推进市县政府法制机构建设方面，海口市下辖的四个区的政府法制机构都有成立，但目前个别区还存在人员不到位，相应机制不够完善等问题。但与此同时，海口市法制局借鉴深圳的做法，在全市实行政府首席法律顾问制度。以海口市法制局为例，目前他们聘用了10个专职的市政府法律顾问（5个法律顾问和5个法律助理），实行每天固定坐班，专门处理一些政府的法律事务和行政复议应诉工作。

三、几点设想

通过对海口市法制局规范性文件备案审查工作的学习考察，结合本市实际，主要有以下三点设想：

一是相关规范性文件备案审查制度建设完备，指导性和可操作性强。如他们制定了《备案登记的统一文书格式（式样）》、《规范性文件前置法核以及报送备案登记审查程序图解》和《规范性文件备案登记审查程序图解》等统一格式，增强了其规范性。对此，从明年的工作安排出发，规范性文件备案审查工作可进一步在规范化方面下功夫，适时以本局名义出台《规范性文件备案审查统一文书格式（式样）》，以方便市政府部门和区政府的规范性文件前置法律审查和备案工作。

二是网上备案系统先进，可作为我局规范性文件备案审查工作下一步努力的方向。在这方面，尽管海口市法制局开展网上备案登记的效果并不理想，但这却是今后规范性文件备案审查工作发展的一个方向。对此，规范性文件备案审查处将继续收集和整理全国其他兄弟城市开展此项工作的经验和做法，适时推出全市规范性文件网上备案审查系统，以进一步提高规范性文件备案审查工作的效率以及科技含量。

三、不断摸索规范性文件清理工作的新思路，以保证接下来规范性文件清理工作的扎实开展。此次赴海口市法制局座谈、交流的最大收获之一就是开阔了规范性文件清理工作的思路。比如，为保证规范性文件清理工作的全面性和彻底性，就必须依托档案收藏和管理部门，而这正是我们在制定规范性文件实施方案中所未加明确和强调的。对此，需要在接下来的清理工作中强化与市档案局（档案馆）的密切联系，并争取得到他们的全力支持与配合，从而最大限度地保证规范性文件清理工作的质量。

(市法制局规范性文件备案审查处  姜宏)