2008年7月25日，福建省第十一届人大常委会第四次会议高票通过了《福建省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》（以下简称“福建省实施监督法办法”）。《福建省实施监督法办法》的制定，进一步细化了有关程序，补充了相关内容，增强了针对性，提高了可操作性，对于我省各级人大常委会更好地贯彻实施监督法，加强监督工作，提高监督实效，具有重要作用和意义。

　　一、《福建省实施监督法办法》的立法特点

　　2006年8月，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“监督法”）制定颁布后，福建省人大常委会高度重视监督法的贯彻实施工作，组织开展了对本省地方性法规及其他有关规范性文件的清理工作，并于2007年初正式将制定《福建省实施监督法办法》列入年度立法计划。

　　根据立法计划和常委会的工作安排，法制工作委员会在深入调研，广泛征求各方面意见的基础上,起草了福建省实施监督法办法草案初稿。总的来看，福建省实施监督法办法的制定具有以下几个立法特点：

　　（一）关于《福建省实施监督法办法》的体例。从立法实践来看，实施性法规在体例上可以采用实施办法的形式，也可以采用条例的形式，两种体例各有所长。相比较来讲，采用实施办法的形式，法规的内容、结构与上位法的联系对应更为紧密，基本上是针对上位法的有关规定进行补充细化；采用条例的形式，则法规的内容和结构更为灵活，自由选择的空间更大。鉴于《监督法》第四十七条是授权省级人大常委会制定实施办法，为了更好地体现监督法精神，增强针对性和可操作性，我们采用实施办法的形式。

　　（二）关于《福建省实施监督法办法》的立法模式。如何制定实施监督法的地方性法规，目前已立法的省级人大常委会的做法并不相同，有的采用综合立法的模式，把人大常委会实施监督法的所有内容集中在一个法规中，一次性完成制定工作；有的则采用分项立法的模式，分别按照听取和审议专项工作报告、听取和审议计划和预算执行情况报告、执法检查和规范性文件备案审查等几部分内容分别立法；还有的采用综合立法与分项立法相结合的模式，即在制定一部综合性实施办法的同时，对个别内容单独进行立法。一般地讲，分项立法较为容易，但显得较为零碎。综合性立法难度大，但能较好地兼顾各部分内容之间的相互关系。考虑我省2005年已经通过了《福建省地方政府规章备案审查规定》。省人大常委会决定采用综合立法与分项立法相结合的模式，即按照监督法第二十九条和第四十七条的规定，分别制定规范性文件备案审查规定和实施办法。两部法规同时起草，由于规范性文件立法相对比较简单，2007年9月提请省十届人大常委会第三十一次会议一审，2007年11月省十届人大常委会第三十二次会议二审通过了《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》。从法的关系上讲，《福建省地方政府规章备案审查规定》和《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》这两个地方性法规也是实施办法的重要组成部分。

　　（三）关于《福建省实施监督法办法》的框架结构。《福建省实施监督法办法》在章节设置和内容安排上基本按照《监督法》的模式，共九章六十四条，包括总则，听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告，审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告，法律法规实施情况的检查，询问和质询，特定问题调查，撤职案的审议和决定，法律责任和附则。考虑到我省的立法情况和监督工作的实际需要，《福建省实施监督法办法》在章的设置上进行了以下调整：

　　一是未设规范性文件备案审查一章。由于福建省人大常委会已专门对规范性文件备案审查进行了立法，因此，福建省实施监督法办法只在附则第六十三条规定：“规范性文件的备案审查，具体依照《福建省地方政府规章备案审查规定》、《福建省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》执行。”

　　二是增加了法律责任一章。《监督法》并没有明确规定违反《监督法》有关规定应当承担的法律责任。在《福建省实施监督法办法》制定过程中，设区的市、县（市、区）人大常委会都要求我省实施办法能对法律责任作出规定。为此，参照1989年福建省第七届人大常委会第十次会议通过的《福建省各级人民代表大会常务委员会监督工作条例》中的有关规定以及兄弟省的立法经验，《福建省实施监督法办法》在第八章就有关违法行为及其法律责任作了具体规定。

　　二、《福建省实施监督法办法》的地方特色

　　《福建省实施监督法办法》是一部具有鲜明地方特色的实施性法规，概括地讲，这部法规有以下一些地方特色：

　　（一）明确规定了人大常委会实施监督的内容，有利于人大常委会更好地依法行使监督职权。在实施办法制定过程中，我省各级人大常委会的同志和有关方面的专家学者都认为，有必要依据《监督法》和《地方组织法》的相关规定，结合我省2007年新制定的人大常委会议事规则，在实施办法总则中明确人大常委会实施监督的内容。为此，《福建省实施监督法办法》总则第四条对人大常委会的监督内容作了具体规定：“常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的下列工作实施监督，促进依法行政、公正司法：（一）本级人民政府、人民法院、人民检察院遵守和执行宪法、法律、法规以及上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的情况；（二）本级人民代表大会批准的国民经济和社会发展规划和计划、预算以及本级人民代表大会常务委员会对其作出的部分变更决定的执行情况；（三）本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族、社会保障等工作的重大事项；（四）本级人民法院、人民检察院履行审判职能、检察职能的重要情况；（五）本级人民代表大会代表提出的建议、批评和意见的办理情况；（六）人民来信来访反映的重大或者普遍的问题；（七）本级人民政府发布的规章或者决定、命令及其他规范性文件；（八）应当由常务委员会实施监督的其他事项。”“常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定行使备案审查和撤销的职权。”

　　（二）补充了人大常委会监督公开的方式，细化了人大常委会监督公开的内容，有利于更好地接受人民群众的监督。人大常委会行使监督职权的情况向社会公开，是《监督法》确定的一项重要原则。《监督法》在总则第七条规定了各级人大常委会行使监督职权的情况应当向社会公开，同时还在第二章、第三章、第四章的相关条款中规定了应当向社会公开的一些内容，但对公开的方式和渠道等并没有作出规定。

　　为了使《监督法》确立的监督公开原则能得到更好地贯彻落实，一方面，《福建省实施监督法办法》在《监督法》有关规定的基础上进一步明确规定应当公开的内容，如在第七条、第十五条、第三十二条、第三十四条、第四十五条等条款中明确规定专项工作报告的年度计划、专项工作报告、国民经济和社会发展计划的执行情况报告、预算的执行情况报告、审计工作报告、经批准的决算和年度国民经济和社会发展计划、预算调整方案、预算超收追加支出方案、国民经济和社会发展五年规划调整方案、常委会执法检查年度计划、常委会的执法检查报告、常委会组成人员的审议意见、“一府两院”对审议意见的研究处理情况报告或者执行决议情况报告等，都应当向社会公布。另一方面，参照《全国人大常委会机关贯彻实施监督法若干意见》的有关规定，对公开的方式和渠道进行了细化。《福建省实施监督法办法》第五条第二款就公开的方式和渠道作了规定：“常务委员会行使监督职权的情况，通过常务委员会公报、常务委员会网站(网页)、新闻媒体等形式向社会公开，接受人民群众的监督。”

　　（三）补充细化了人大常委会组成人员审议意见的形成及“一府两院”研究处理等方面的程序要求，有利于更好地发挥审议意见的作用。审议权是宪法、法律赋予人大常委会组成人员的一项重要职权，人大常委会组成人员的审议意见是人大常委会监督工作的重要组成部分，对人大常委会实现有效监督具有十分重要的作用。经研究认为，从《监督法》的有关规定来看，人大常委会组成人员的审议意见不是常委会正式通过的文件，不具有严格意义上的法律效力，因此，除必要的归纳整理外，应当充分尊重常委会组成人员的个人意见。审议意见整理后的审签程序，是人大常委会工作的内部程序，实施监督法办法可以不作具体规定，各级人大常委会可以从实际工作情况出发，因地制宜。为此，《福建省实施监督法办法》在第十三条、第十四条、第三十一条、第四十二条、第四十三条规定，审议意见经常委会有关工作机构整理，由常务委员会办公厅（室）在常委会会议结束后十日内交由“一府两院”研究处理。“一府两院”应当自收到审议意见之日起九十日内，将研究处理情况由其办事机构交有关专门委员会、常委会工作机构征求意见后，向常委会提出报告。研究处理情况报告印发常委会组成人员。省和设区的市人大常委会组成人员五人以上联名，县级人大常委会组成人员三人以上联名，可以提出对报告不满意并要求补充报告或者重新报告的议案，或者提出对审议意见研究处理情况报告不满意并要求重新办理的议案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议。提请常委会会议审议的，经表决，常委会组成人员过半数通过的，常委会应当责成报告机关重新报告或者重新办理。审议意见和决议的督办反馈遵循对口负责的原则。常委会有关工作机构应当及时了解掌握审议意见和决议的办理情况，督促落实反馈。常委会认为必要时，可以作出有关决议。“一府两院”应当在决议规定的期限内，向常委会报告决议的执行情况。

　　（四）明确规定了设区的市、县级人大常委会可以对省以下垂直领导部门和派出机构的监督，有利于保证宪法、法律、法规的遵守和执行。根据宪法和地方组织法的规定，地方人大常委会负有保证宪法、法律、法规的遵守和执行的职责。在《福建省实施监督法办法》制定过程中，设区的市、县级人大常委会普遍要求实施办法能根据地方组织法的有关规定精神，对省以下垂直领导部门和派出机构，如工商、税务、公安分局等的监督作出规定。为此，《福建省实施监督法办法》第十六条第一款规定：“设区的市和县级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本行政区域内下列机构遵守和执行法律、法规情况的专项工作报告：（一）负有社会管理职能，其职能属本级人民政府职责范围的省以下垂直领导部门；（二）设区的市人民政府派出机构；（三）设区的市人民政府有关部门派出机构。”第三十三条第三款规定：“设区的市和县级人民代表大会常务委员会可以依法对本办法第十六条规定的部门和机构实施法律、法规的情况进行检查监督。”同时，为了提高监督工作的实效，实施办法第十六条第二款、第四十二条第二款还规定，设区的市和县级人大常委会听取和审议上述部门或机构的专项工作报告、开展执法检查，可以将审议意见向其上级主管机关通报，设区的市和县级人大常委会可以就监督工作中发现的重大问题，报请上一级人民代表大会常务委员会交同级人民政府研究处理。

　　（五）明确规定了法律、法规执行情况的报告制度，有利于督促执法机关更好地贯彻实施法律、法规。在《福建省实施监督法办法》制定过程中，设区的市、县级人大常委会的同志和部分常委会组成人员提出，人大常委会不仅要重视法律、法规的制定，还应关注法律、法规的贯彻实施情况。由于人大常委会的力量有限，每年只能就若干部法律、法规开展执法检查。为了使人大常委会能够更全面的了解法律、法规的贯彻执行情况，也有利于使人大常委会的执法检查的开展更具有针对性，实施办法有必要规定法律、法规执行机关的执法情况书面报告制度。同时，考虑到法律、法规执行情况的报告涉及的部门多、工作量大，有的部门负责实施的法律、法规可能多达十几部乃至几十部，全面报告在实际操作中存在困难。为此，《福建省实施监督法办法》在第三十三条规定：“法律、法规执行机关应当根据常务委员会的要求，向常务委员会书面报告法律、法规的贯彻执行情况。”

　　（六）进一步补充细化了委托执法检查制度，有利于加大执法检查广度和深度，更好地发挥设区的市、县级人大常委会的作用和提高执法检查的效果。《监督法》第二十五条规定，全国人大常委会和省、自治区、直辖市的人大常委会根据需要，可以委托下一级人大常委会开展执法检查。在《福建省实施监督法办法》制定过程中，一些专家学者提出，应当进一步明确委托执法检查制度，一些设区的市人大常委会则提出，目前设区的市一般管辖多个县（市、区）,执法检查组难以对每一个县（市、区）都进行检查，应当发挥县级人大常委会在执法检查过程中的作用，建议实施办法授权设区的市人大常委会可以委托所辖县（市、区）进行执法检查。为此，实施办法第三十五条第二款规定：“全国人民代表大会常务委员会委托的执法检查，由省人民代表大会常务委员会根据执法检查内容，指定省人民代表大会有关专门委员会或者省人民代表大会常务委员会有关工作机构组织实施。”“省、设区的市人民代表大会常务委员会根据需要可以委托下一级人民代表大会常务委员会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。”“受委托的执法检查结束后，执法检查组应当提出执法检查报告，经主任会议讨论通过后，由常务委员会办公厅（室）报送上一级人民代表大会常务委员会。”

　　（七）补充了执法检查的内容和方式，细化了执法检查报告的内容，有利于加大执法检查的力度，提高执法检查的效果。在立法调研过程中，设区的市、县级人大常委会的同志提出，《监督法》没有规定执法检查的内容和方式，有必要根据我省各级人大常委会多年的实践经验对执法检查的内容和方式进行补充，并希望能进一步细化执法检查报告的内容，以提高法的可操作性。为此，《福建省实施监督法办法》第三十六条规定：“常务委员会执法检查的主要内容：（一）贯彻实施法律、法规的情况； （二）执行上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的情况；（三）人民政府依法行政和人民法院、人民检察院公正司法的情况；（四）执法责任制的实施情况。”第三十九条规定：“执法检查组可以采取听取汇报、召开座谈会、公开征求意见、个别走访、抽样调查、实地考察、查阅有关材料等方式，了解法律、法规实施的真实情况。必要时，可以委托有关机构进行调查或者检验、检测并出具报告。”第四十一条规定：“执法检查报告包括下列内容：（一）对所检查的法律、法规实施状况的评价；（二）法律、法规实施中存在的问题及原因分析；（三）对改进执法工作的建议；（四）对有关法律、法规提出修改完善的建议；（五）检查组认为应当报告的其他事项。”

　　（八）进一步明确了人大常委会主任会议、人大专门委员会、常委会工作机构的地位，细化了它们的职责分工，既有利于这些机构依法做好各项具体工作，也有利于提高法的可操作性。在《福建省实施监督法办法》制定过程中，不少同志提出，根据《监督法》规定，人大常委会是行使监督职权的主体，但人大常委会行使监督职权的许多具体工作是由主任会议、人大专门委员会或常委会工作机构来做的，建议实施办法能作出更为具体的规定，以提高法规的可操作性。为此，《福建省实施监督法办法》在总则第二条规定：“常务委员会主任会议负责处理常务委员会的重要日常工作。”“省、设区的市人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在常务委员会的领导下，依照职责分工，做好监督的具体工作。” 根据以上原则规定，《福建省实施监督法办法》还在有关各章中作了以下具体规定，其中人大常委会主任会议负责处理或承担的重要日常工作包括：听取和审议人民政府、人民法院、人民检察院专项工作报告的年度计划、执法检查年度计划，由主任会议讨论通过；主任会议根据实际需要，可以调整听取和审议专项工作报告的年度计划和执法检查年度计划；常务委员会听取和审议专项工作报告前，主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表，对有关工作进行视察或者专题调查研究；省、设区的市人民代表大会财政经济委员会或者县级以上人民代表大会常务委员会有关工作机构根据常务委员会组成人员的审议意见草拟批准决算的决议草案，由主任会议决定提请常务委员会会议表决；常务委员会举行会议听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告前，主任会议可以组织本级人民代表大会常务委员会组成人员和本级人民代表大会代表，对国民经济和社会发展计划、预算的执行情况进行视察或者专题调查研究；执法检查结束后，执法检查组提出的执法检查报告，由主任会议决定提请常务委员会会议审议；跟踪检查结束后，执法检查组或者有关专门委员会、常务委员会有关工作机构提出的跟踪检查报告，由主任会议提请常务委员会会议审议或者印发常务委员会组成人员。常务委员会认为必要时，可以作出决议。有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构负责草拟决议草案，由主任会议提请常务委员会会议审议决定等。

　　人大专门委员会和常委会工作机构的所承担的具体工作包括：专门委员会、常务委员会工作机构按照职责分工，对《监督法》第九条规定的途径反映的问题进行归纳研究，于每年十二月十日前提出下一年度听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院专项工作报告的议题建议和执法检查项目的建议，由常务委员会办公厅（室）根据议题建议和项目建议拟订年度计划建议稿；常务委员会听取和审议专项工作报告前，有关专门委员会或者常务委员会工作机构也可以就专项工作报告的有关事项组织调查研究；常务委员会听取和审议专项工作报告三十日前，常务委员会有关工作机构应当将视察、专题调查研究中发现的问题以及各方面对该项工作的意见汇总，由常务委员会办公厅（室）交由报告机关研究；人民政府、人民法院或者人民检察院应当在常务委员会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构征求意见，专门委员会或者常务委员会有关工作机构应当在五日内将意见回复报告机关；常务委员会办公厅（室）应当在常务委员会举行会议的七日前，将专项工作报告印发常务委员会组成人员；常务委员会组成人员对专项工作报告的审议意见，对国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告和审计工作报告的审议意见，对执法检查报告的审议意见，经常务委员会有关工作机构整理，由常务委员会办公厅（室）在常务委员会会议结束后十日内，交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理；专项工作报告，执法检查报告，国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，审计工作报告等，常务委员会组成人员的审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对审议意见研究处理情况或者执行决议情况的报告，由常务委员会有关工作机构向本级人民代表大会代表通报并向社会公布等。

　　（九）补充细化了人大常委会对有关报告的审查重点，有利于突出重点，围绕重点，提高人大常委会的监督质量。在《福建省实施监督法办法》制定过程中，我省各级人大常委会的同志和有关专家学者都希望实施办法能补充细化对有关报告的审查重点，以增强针对性，提高监督效果。为此，《福建省实施监督法办法》第十二条规定：“常务委员会对专项工作报告，重点审议下列内容：（一）报告机关是否依法开展有关专项工作；（二）报告的情况是否客观真实；（三）工作的成效、存在的问题和原因；（四）改进工作的措施。”第十八条规定：“常务委员会对决算草案重点审查下列内容：(一)遵守预算法律、法规和执行本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的情况；(二)预算年度收支及平衡情况；(三)重点支出的安排和资金到位情况；(四)预算超收收入的安排和使用情况；(五)部门预算制度建立和执行情况；(六)上级财政补助资金安排使用情况和对下级财政转移支付情况；（七）财政结转结余资金及其使用情况；（八）其他需要重点审查的内容。”第二十二条规定：“常务委员会对国民经济和社会发展计划的执行情况报告重点审查下列内容：(一)国民经济和社会发展计划主要指标的完成情况；(二)国民经济和社会发展计划执行过程中存在的主要困难和问题；(三)推动国民经济和社会发展的主要措施及落实情况；(四)重大建设项目的进展情况；(五)政府重大投资项目资金使用情况；(六)其他需要重点审查的内容。”第二十三条：“常务委员会对预算执行情况的报告重点审查下列内容：(一)预算收支情况；(二)重点支出的安排和资金到位情况；(三)部门预算制度建立和执行情况；(四)上级财政补助资金安排使用情况和对下级财政转移支付情况；(五)财政结转结余资金及其使用情况；(六)其他需要重点审查的内容。”第二十六条规定：“审计工作报告应当包括下列内容：（一）预算执行和其他财政收支的审计情况；（二）预算执行和其他财政收支的审计评价；（三）预算执行和其他财政收支中存在的问题以及审计机关的处理措施；（四）审计机关提出的意见、建议和本级人民政府、下级人民政府采取的纠正、改进措施；（五）上一年度审计工作报告中指出问题的纠正情况和处理结果”，等等。

　　（十）明确规定了有关违法行为的法律责任，有利于增强实施办法的执法力度和刚性。《监督法》明确规定各级人大常委会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。但是，《监督法》并没有明确违反监督法有关规定所应当承担的法律责任。在福建省实施监督法办法制定过程中，我省各级人大常委会的同志和有关专家学者都建议应当增加这方面内容，以增强实施办法的刚性。考虑到1989年11月福建省第七届人大常委会第十次会议通过的《福建省各级人民代表大会常务委员会监督工作条例》已经对违法行为规定了法律责任。为此，福建省实施监督法办法在第八章就有关行为及其法律责任作了以下具体规定：一是第六十条规定：“受监督的国家机关或者工作人员有下列行为之一的，由常务委员会依照本办法第六十一条的规定处理：（一）拒不执行上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的；（二）拒绝或者无正当理由迟延提出专项工作报告或者作虚假报告的；（三）拒不研究处理常务委员会审议意见或者不在规定期限内报告决议执行情况的；（四）拒不向常务委员会报送应当备案的规范性文件的；（五）拒不接受询问和质询，或者接受询问和质询时作虚假答复的；（六）拒绝或者干扰检查、视察和特定问题调查的；（七）其他妨碍常务委员会行使监督权的行为”；二是第六十一条规定：“有第六十条所列行为之一的，常务委员会应当根据不同情况按照下列规定作出处理，法律、行政法规另有规定的从其规定：（一）对有关机关进行通报批评；（二）责成有关机关或者工作人员向常务委员会作出书面检查；（三）责成有关机关对责任人员给予行政处分；（四）对常务委员会任命的国家机关工作人员依法决定免职、撤职；（五）对人民代表大会选举的国家机关工作人员向本级人民代表大会提出罢免案。”“有关机关对责任人员的处理，应当在三十日内向常务委员会作出书面报告。”

　　（福建省人大常委会法制工作委员会副主任　徐平）