行政执法委托书名称

《厦门××局行政执法委托书》等

主要内容

    2008年12月29日，厦门××局与该局管理的若干个事业组织签订行政执法委托书，将其部分行政处罚权和行政许可权职责委托其行使。该行政执法委托书涵盖了委托依据、委托权限、委托期限、委托单位和受委托单位的职责、签章等方面内容。从形式审查来看，该类行政执法委托书包含了行政执法委托所需要的基本要素，但从内容审查来看，该行政执法委托书的“委托权限”存在着以下问题：

（一）法律术语的不规范使用问题。如“对违法事实确凿并有法定处罚依据的行为实施现场处罚”。在这个语境中“现场处罚”应该理解为简易程度的行政处罚还是指当场收缴罚款的情形？

（二）委托依据的法律规范不合法问题。一是委托依据比较笼统，如依据《中华人民共和国港口法》等法律、行政法规规定，引用的委托依据未点明具体的法律条款；二是委托依据不够规范，如委托依据中包含《福建省××建设工程安全生产管理暂行办法》（福建省××厅[2006]14号）等规章以下规范性文件。

（三）委托事业单位实施行政许可不符合法定条件问题。如委托权限中厦门××管理站应“依法按照行政许可规定的时限，对行政许可项目提出审核意见”。可见厦门××局将行政许可项目委托给厦门××管理站等事业单位，不符合法定要求。

对存在问题的法律分析

（一）行政处罚的程序问题。行政机关作出行政处罚决定应当遵循法定的程序。行政案件的处罚程序分为简易程序和一般程序。行政处罚的听证程序不是与简易程序和普通程序并列的独立、完整的程序，而只是一般程序中的一道环节，且在符合《行政处罚法》第41条的特定条件才适用，如责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额的罚款等行政处罚决定。该执法委托书所述的“现场处罚”从字面上看更接近于《行政处罚法》第三十三条规定的“简易程序”，即当场作出行政处罚决定，但该执法委托书中“受委托单位的职责”第（三）款规定：“拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、五万元以上罚款等重大行政处罚决定，必须报委托单位审查批准，其他行政处罚行为可以由受委托单位决定后七日内报委托单位备案。”“现场程序”似乎又指一般程序。从前后文的衔接性来看，该“现场程序”含义模糊，既包括简易程序，又包括一般程序。由于其含义模糊导致其所指的执法程序也不清。行政处罚委托书是证明受委托组织实施委托的行政处罚权限的重要体现。草拟、签发执法委托书时应本着合法、规范、审慎的态度，委托书的内容应当准确、全面，应当使用法律术语，并做到前后意思表示一致。

（二）《行政处罚法》规定的执法委托应当符合以下法定条件：一是委托方应是行政机关；二是委托权限必须是该行政机关的法定权限；三是受委托组织必须是符合《行政处罚法》第十九条规定的事业组织；四是委托必须依照法律、法规或者规章的规定。第四个条件中对委托依据的法律位阶有严格的限定，按照法定要求，委托依据必须是法律、法规或者规章，至少应该是规章以上位阶的法律规范，而不应该是规章以下的规范性文件。该执法委托书中委托依据中包含《福建省××建设工程安全生产管理暂行办法》,该文件是省政府部门的文件，属于规章以下规范性文件，不是法定的委托依据。因此，该委托部分依据不合法。

(三)实施行政许可权应当符合法律规定。行政许可权是一项行政权力，是公权力，原则上只能由行政机关行使。伴随行政管理专业性、技术性的日益加强，现有的行政机关难以满足行政管理的需要，比如对设备、设施、物品的检验、检测等，由专业技术组织实施比由行政机关实施可能效率更高，所以有必要依法授权相关组织实施行政许可。这里需要厘清授权许可、委托许可以及委托处罚之间的几个区别：1、行政许可的实施主体问题，行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施作为一项原则加以规定，授权具有管理公共事务的组织实施行政许可是例外。但有一个严格的条件限制，行政许可法第23条规定相关事业组织必须具备法律、法规的明文授权才能实施行政许可，这才符合行政许可法的要求。2、与授权实施行政许可不同的是，行政许可权的委托有三个特点：一是委托许可必须要有法律、法规或规章的依据，委托依据具有明显的强制性要求；二是是否委托存在一定的选择性，行政机关可以依法委托，也可以不委托，而由自己实施行政许可，具体实施中一般也会征得受委托机关的同意，而授权许可中被授权组织没有选择权；三是受委托实施行政许可的主体仅限于行政机关，其他组织和个人不能接受行政机关的委托实施行政许可，而授权实施行政许可的主体可以是事业组织。3、行政许可的委托和行政处罚的委托的一个重要区别在于，按照《行政许可法》第24条的规定，受委托实施行政许可的主体只限于行政机关，且委托行政机关应当将委托行政机关和受委托行政机关实施行政许可的内容予以公告；而按照《行政处罚法》第18条的规定，行政处罚应委托给具有特定条件的事业组织实施行政处罚。从上述委托许可、授权许可以及委托处罚的比较可以看出，行政许可权不能委托给事业单位行使，而该执法委托书中将行政许可权擅自委托给相关事业单位不符合法定要求。

目前，该局已经对相关问题进行修正后重新报市法制局审查。

  　　　　　　　　　　　　　　（市法制局执法监督处  林承）