规范性文件名称

《厦门市××区人民政府办公室关于印发××区公众聚集场所消防安全严查整治专项行动方案的通知》

问题条款

五、整治措施

（三）凡公众聚集场所营业期间锁闭安全出口、堵塞疏散通道的，对经营单位、管理人员和直接责任人员实施当场处罚；……。

相关背景材料

2009年2月25日厦门市××区人民政府办公室将其于2009年2月20日印发的《厦门市××区人民政府办公室关于印发××区公众聚集场所消防安全严查整治专项行动方案的通知》报送厦门市人民政府备案。

根据《厦门市行政执法责任制规定》和《厦门市行政机关规范性文件管理办法》的相关规定，厦门市法制局依法对《××区公众聚集场所消防安全严查整治专项行动方案》（以下简称《行动方案》）进行了法律审查，发现该《行动方案》个别条款存在与上位法相抵触的情形。经与该区政府办沟通，了解到问题条款系完全照抄省有关部门文件内容，其并未擅自更改和增加。鉴于此，遂将此情况向省政府法制办反映，并要求××区政府办在具体执行该条款时多加注意。

评析

在对规范性文件进行备案审查中，发现规范性文件所依据的上级文件存在与法律、法规、规章相悖的情形并不在少数。该《行动方案》就是较为典型的一个例子。2009年2月10日福建省消防工作联席会议办公室下发了[2009]1号《关于印发全省公众聚集场所消防安全严查整治专项行动方案的通知》（以下简称《省行动方案》），其中第五点“整治措施”第（三）项中就规定“凡公众聚集场所营业期间锁闭安全出口、堵塞疏散通道的，一律对经营单位、管理人员和直接责任人员实施当场处罚；……。”这也正是本市××区政府制定《行动方案》的直接依据。但问题在于省政府有关部门的这一规定明显与《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国消防法》和《福建省消防条例》相抵触。

众所周知，在公众聚集场所营业期间锁闭安全出口、堵塞疏散通道的行为，属于违反《中华人民共和国消防法》第四十八条第一款第二项规定的“堵塞消防通道”的行为。这在福建省公安消防总队发布的《关于对公共娱乐场所堵塞消防通道违法行为查处的通知》（闽公消网[2007]227号）中也得到了印证。因而对于该违法行为，依照《福建省消防条例》第三十七条第一款的规定，应当单位处以五千元以上五万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以五百元以上五千元以下的罚款。那么，对于处以如此幅度罚款的行政处罚是否可以按照《省行动方案》的规定一律实施当场处罚呢？答案自然是否定的。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条的规定，可以实施当场处罚（或者称为适用简易程序）的情形只能是对公民处以五十元以下罚款，对法人或者其他组织（统称为单位）处以一千元以下罚款或者警告。超过这一幅度的罚款，除法律另有规定的以外，只能适用一般程序。

由此可见，根据《福建省消防条例》的规定，对于在公众聚集场所营业期间锁闭安全出口、堵塞疏散通道的违法行为实施行政处罚只能适用一般程序，而不能适用简易程序，实施当场处罚。

即使退一步说，可以按照福建省公安消防总队发布的《关于对公共娱乐场所堵塞消防通道违法行为查处的通知》（闽公消网[2007]227号）的规定，对于那些能够当场主动消除闭锁安全出口、堵塞消防通道的违法行为，依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项的规定，减轻行政处罚，即在法定罚款幅度之下选择一个罚款金额，但这也仅限于当场主动消除违法行为危害后果的情形，而绝不是不分青红皂白地一概而论。

（市法制局规范性文件备案审查处  姜宏）