为做好2009年厦门市政府法规调研项目《厦门市电力保护条例》、《厦门市气象灾害防御规定》的立法调研工作，更好地为法规的起草与制定积累经验，日前，市法制局、市电业局、市气象局组织有关工作人员前往江苏、湖南等省就电力保护及气象灾害防御进行立法调研，并就《湖南省行政程序规定》的内容与湖南省政府法制办相关领导进行交流学习，江苏省法制办、湖南省法制办等相关领导到场进行指导并热情接待，立法调研取得了较大的收获。现就立法调研的有关内容报告如下：

一、我国电力立法保护现状及江苏、湖南等省电力保护立法情况介绍

（一）我国电力保护立法现状

上个世纪八十年代，我国开始启动了电力立法，曾经制定了《电力设施保护条例》，到了九十年代中后期，我国的电力立法上升了一个高度，将行政法规上升为法律并由全国人大常委会制定了《中华人民共和国电力法》。为配合电力法的实施，国务院制定了《电力供应与使用条例》等，并对《电力设施保护条例》进行修订。但随着市场经济的发展和电力体制改革的步步推进，电力立法已滞后于市场及电力事业发展，电力保护已成为困扰供电企业的一大管理难题。因此，完善地方性立法，在法律和行政法规规定范围内出台可操作性强的保护电能、打击窃电违法犯罪行为、保护电力设施建设和维护管理的地方性法规，将为行政机关及司法机关提供做出具体行政行为及案件办理的重要依据，也为电力保护营造了和谐的法律环境和社会环境。 为此，全国各省、市先后制定、颁布了专项地方性法规或规章，如《江西省反窃电办法》、《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》、《陕西省电力设施和电能保护条例》、《安徽省电力设施和电能保护条例》、《福建省电力设施保护办法》等，而《江苏省电力保护条例》则是国内首部综合性的电力保护地方性法规。

（二）江苏、湖南等省电力保护立法情况介绍

《江苏省电力保护条例》（以下简称《电力保护条例》）于2007年11月30日经江苏省人大常委会通过，于2008年5月1日起实施。《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》于2008年9月28日经湖南省十一届人大常委会第四次会议表决通过，于2009年1月1日起施行。鉴于《江苏省电力保护条例》与《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》在法律阶位上属地方性法规，且为近期制定，有较多的亮点且社会影响面广，故做具体介绍。

1、《江苏省电力保护条例》基本内容介绍

《江苏省电力保护条例》在法律阶位上属地方性法规，是江苏省人大常委会为执行法律和行政法规相关规定，根据江苏具体情况和实际需要，依法制定的在本省行政区域内具有法律效力的法规性文件。内容包括总则、电力建设保护、电力设施保护、电能保护、奖励与处罚、附则六个方面，共四十二条，比较科学合理地规范了电力建设保护、电力设施保护、电能保护三大方面的制度与措施。其承前启后，第一次在地方性立法中明确提出“电力保护”这一重要概念，该条例的颁布实施，将有助于推动江苏省乃至我国的电力建设、电力设施和电能保护的法治化进程。    

《江苏省电力保护条例》最突出的一个特点就是将电力建设保护作为法规独立的一个章节，如在第二章《电力建设保护》中对制定电力发展规划的原则，地方各级人民政府、城乡规划主管部门、电力企业和其他单位及个人在电力建设保护中的责任义务，电力线路走廊和通道建设用地和林木采伐经济补偿等进行了较为具体的规定。这体现了立法者对电力建设保护的高度关注和重视，为今后解决电力建设保护中存在的突出问题提供的明确法律依据，对其他地区亦可资借鉴。
    该法规在电力地方性立法中首次规定了“电力设施保护区公告制度”，其第六条第三款规定，“电力建设项目取得建设工程规划许可后，电力行政管理部门应当根据建设工程规划许可和电力设施保护范围的要求，对依法需要确定的电力设施保护区进行公告。”这是对《电力设施保护条例》关于“地方各级电力主管部门应在必要的架空电力线路保护区的区界上，设立标志牌，并标明保护区的宽度和保护规定”的进一步贯彻细化，且公告的形式不局限于设立标志牌。同时，其规定，“在公告明示的电力设施保护区内，新种植物或者新建、扩建的建筑物、构筑物部分，需要砍伐或者拆除的，不予补偿”，这有利于解决电力建设中的经济补偿问题，公平合理地权衡了“土地使用权人”、“承包经营权人”和电力企业的利益，有利于遏制“恶意索赔”的问题。
    另外，对电力发展规划、电力设施所有人和相关生产经营者应设立并维护安全警示标志、有序用电、电力需求侧管理、电力设施保护区内植物修剪、新建住宅小区预留共用配套电力设施用地、废旧器材销售和收购实名制、在架空电力线路保护区内垂钓和违章攀爬电力杆塔设施属违法行为等项规定均成为该法规的可圈可点之处，其公平地维护了电力企业及社会各方的合法权益，公平地为相关各方设定相应的法律义务。

2、《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》基本内容介绍

《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》于2008年9月28日经湖南省十一届人大常委会第四次会议表决通过，于2009年1月1日起正式施行，是我国关于电力设施保护、电力建设和反窃电方面的第五个地方性电力法规，也是2007年1月9日湖南省政府发布《湖南省电力建设若干规定》之后，湖南近年来针对电力发展推出的第二项重要支持举措。《条例》除禁止非法出售、收购电力设施废旧器材外，还规定，县级以上人民政府应当按照电力发展规划，安排和预留相应的电力设施用地、架空电力线路走廊和地下电缆通道；不得在电力设施用地、架空电力线路走廊和地下电缆通道内批准妨碍电力设施安全的建设项目。电力建设项目取得建设工程规划许可后，电力行政主管部门应当对依法需要确定的电力设施保护区进行公告。公告后新种植物或者新建、扩建的建筑物、构筑物部分，需要砍伐或者拆除的，不予补偿；公告前已有的植物、建筑物、构筑物，需要修剪、砍伐或者拆除的，电力建设单位应当给予一次性经济补偿，并依法办理相关手续。《条例》还提倡使用购电装置用电。禁止生产、销售、出租窃电装置。禁止胁迫、指使、协助他人窃电或者向他人传授窃电方法。窃电时间无法查明的，依照根据国务院批准的《供电营业规则》第一百零三条第二款规定，窃电日数以一百八十天计算。对窃电、冲击负荷或在电力设施保护区内违法作业等严重影响供电质量和电网安全的情形，供电企业可以中断供电。
   （三）各地电力保护立法给我们的启示
    如何做好电力保护立法工作，推进电力企业健康、持续、稳定发展，江苏、湖南等省的电力保护地方性立法给我们带来如下启示：
   1、完善地方性立法，在法律和行政法规规定范围内，出台可操作性强的保护电力建设、保护电能、打击窃电违法犯罪行为的地方性法规，为行政机关及司法机关提供做出具体行政行为及案件办理的重要依据，这将为电力保护营造和谐的法律环境和社会环境。

   2、进一步建立和完善电力保护的运行机制和保障机制，注重群防群治，电力、公安、工商、质量技术监督等政府行政管理部门依法行政，认真履行其行政职责，可为电力保护提供有力支撑。还应重视发挥社区、村民委员会、新闻媒体及社会公众等在电力保护中的积极作用。
   3、作为国有企业，供电企业有确保电力安全、正常、持续供应和国有资产增值和保值的责任，搞好电力保护既是供电企业自身经营发展的需要，也是法律的基本要求。供电企业应加大科研和资金投入，夯实电力保护的技术基础和管理基础，对电力保护从偏重事后检查走向事先防范，实现预防为主，打防结合。应采取多种法律手段依法进行电力保护，同时做好同政府、社会的沟通协调。供电企业应学会并适应从平等民事主体的角度加强电力经营各种风险防范，依法维护民事权益。 

二、《湖南省雷电灾害防御条例》的主要内容介绍

《湖南省雷电灾害防御条例》（以下简称《条例》）自今年3月1日起开始施行。该《条例》从提出立法议案到颁布实施，历经3年时间，于2008年11月28日经湖南省十一届人大常委会第五次会议审议通过。《条例》充分体现了民主立法、科学立法的精神和法制统一的原则，主要从两个方面规范了防雷工作：一是依法加强防雷管理，提高湖南雷电灾害防御能力。《条例》对应当安装防雷装置的范围、防雷服务资质认定、防雷装置设计审核和竣工验收、已有防雷装置定期检测、防雷产品管理、雷击风险评估和雷电灾害调查鉴定、雷电和雷电灾害的监测预警预报系统建设和业务服务等主要防雷管理工作作出了规定，明确了职责，增强了操作性；特别是强调了要加强农村雷电灾害防御工作。二是依法理顺防雷管理关系，促进依法行政。《条例》明确了气象主管机构是雷电灾害防御的主管部门，其他有关部门要按照各自的职责协助做好防雷有关工作；从依法行政和规范服务的角度，着重对防雷管理人员和技术服务人员的违法行为设定了法律责任；特别是在处理好防雷管理的部门间关系上，就有关管理工作作出了“可以委托”和“征求意见”等规定。这些规定有利于《条例》的贯彻实施，特别是对于加强农村雷电灾害防御和处理好有关管理部门的工作关系，提供了新的法律依据，做出了新的规定。这部法规的颁布实施将进一步促进防雷工作的发展，标志着防雷工作进入依法发展的新时期。《条例》的主要特色有：
　　（一）规定特殊建设项目要进行雷击风险评估
　　因为雷电的发生是随机的，人们不知道它究竟具体在什么时间、什么地点发生，这给雷电防护带来一定的困难。防雷条例规定易燃易爆等危险化学品生产、储存场所或设施，重要物资仓库或者重大建设工程，建设单位应当要进行雷击风险评估，即以雷电监测系统及历年雷电观测资料等为基础，对可能遭受雷击的概率及雷击产生后果的严重程度进行分析计算，确定防雷分级,并根据防雷分级采取相应的防雷措施。开展雷击风险评估工作有利于消除麻痹思想和侥幸心理，预防和减少雷电灾害发生，所以雷击风险评估结果应当作为建设项目可行性论证和设计的依据。因此，《条例》第九条规定：对易燃易爆等危险化学品生产、储存场所或者设施，重要物资仓库或者重大建设工程，建设单位应当进行雷击风险评估。评估结果作为建设项目可行性论证和设计的依据。
　　 （二）新建防雷工程必须经过两项防雷行政许可
　   新建建筑只要在设计施工时就考虑防雷设施并科学安装，将有效减少和避免雷电灾害。防雷条例对新建防雷工程设立了两项防雷行政许可。一是防雷装置设计应当按照国家规定的条件和程序报县级以上气象主管机构审核；二是防雷装置竣工后应当按照国家规定的条件和程序报县级以上气象主管机构验收。未经审核和验收的防雷装置不得施工和投入使用，否则将承担相应的法律责任。防雷条例同时对应当安装防雷装置的建（构）筑物、场所或者设施作出了规定。这是政府以保障国家财产和人民生命财产为目的而采用的带有强制性的行政监管方式，也是防灾减损的重要举措。《条例》规定：防雷工程专业设计单位应当按照国家规定的防雷技术标准和技术规范进行设计。　防雷装置设计，应当按照国家规定的条件和程序报县级以上气象主管机构审核；未经审核或者审核不合格的，建设单位不得进行防雷工程施工。《条例》还规定：防雷装置竣工后，应当按照国家规定的条件和程序报县级以上气象主管机构验收。未经验收或者验收不合格的防雷装置，不得投入使用。

此外，《条例》第二十四条还对防雷装置设计未经审核或者审核不合格，擅自施工的、应当安装防雷装置拒不安装的、防雷装置未经验收或者验收不合格而擅自投入使用等违法情形设定了相应的法律责任。　　
　　（三）投入使用的防雷装置要进行定期检测　　
　　目前，城市范围内大多数的楼房已安装了防雷装置，有效地保护了国家财产和人民生命财产安全。建筑物防雷装置是由接闪器、引下线接地装置、过电压保护器以及其它连接导体等五部分组成，它们在防雷过程中缺一不可，任何一部分失效，都将导致防雷装置起不到防雷效果，已有防雷装置一旦损坏甚至会成为引雷隐患。因此，需要定期对防雷装置进行安全检测，对防雷装置作出公正、科学、准确的评价，确保其质量及安全性能达到国家规范、标准的要求，发现问题并及时整改，从而避免因质量问题造成不必要的损失。为此，《条例》第十五条第一款规定：按照《条例》第八条规定安装的防雷装置投入使用后，防雷装置的所有者或者使用者应当按照国家有关规定，委托具有防雷装置检测资质的单位对防雷装置进行定期检测。　　　　

三、《湖南省行政程序规定》的相关内容及其特点

2008年4月17日，湖南省人民政府制定公布了《湖南省行政程序规定》（以下简称《规定》），并于2008年10月1日起施行。该规定共十章178条,以“公民享有更多程序权利,政府承担更多权利义务”为立法思路。无论是涉及行政决策、执法,还是行政听证、指导、监督检查等,公众均享有参与权,公开原则和公众参与原则贯彻始终。这部地方政府规章填补了我国行政程序立法的空白。尽管《规定》仅仅是个地方政府规章，然而，政、学两界均给予了极高评价，不管是理论界、行政部门，还是普通公众，对湖南出台的这部国内独一无二的《规定》都满怀好奇。《规定》的意义在于首次以法的形式从程序上明确限制现实中有些政府膨胀无度的权力，其特点突出表现在以下几个方面：

（一）针对某些政府部门办事拖沓、行政效率低的现象，《规定》严格地规范行政部门办事程序。一个公务员，如果把公文压上一段时间,既不上报也不下发，会严重影响政府的办事效率。因此针对政府办事期限问题,《规定》为行政行为设定了统一的方式、步骤、顺序和期限，一旦实施以后，就成为行政机关必须遵守的法定程序，成为行政机关的法定义务。《规定》中设置20天的期限，超过这个时限就构成程序违法，作为行政机关就要承担相应的违法责任，行政相对人也就有权依法维护自身的合法权益,可以提出行政复议或者到人民法院提起行政诉讼。时限制度作为行政程序的一个重要制度，它能够防止行政机关的办事拖拉，缓作为甚至不作为，能够很好地提高行政效能,保护群众的合法权益。

（二）在政府权力的运行过程中，《规定》对决策程序、执行程序、监督程序均有明确要求，公众均享有参与权。这有利于纠正公务人员以权谋私、政府行政权力侵犯公民权利等行政违法现象。让政府行使权力有了“边界”。按照这部“规定”，县级以上政府作出重大决策必须严格遵循五个步骤：调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查、集体研究。涉及公众重大利益等方面的决策，一律要进行听证，违者将追究责任。

（三）行政机关惯常的诸多衙门习性都将被纳入问责范围。诸如政府不履行或者拖延履行职责，超越或者滥用职权，重大决策不经合法性审查和公众参与，以及迟报、谎报、瞒报、漏报突发事件信息，不依法举行听证会，或者采取欺骗、贿赂、胁迫等不正当手段，操纵听证会结果等情形的，《规定》在责任追究部分中都做了具体要求。

（四）对规范性文件（俗称“红头文件”）来一次“自我革命”，一场大规模的规范性文件清理工作正在进行。《规定》要求，现行“红头文件”有效期统一为5 年，标注“暂行”、“试行”的，有效期为2年。有效期满的，文件一律自动失效。此前大部分“红头文件”并无时限，即便是“暂行”、“试行”也都长效不衰，经常造成行政行为有悖于当前现实的情况出现。

（五）在行政公开方面，《规定》要求行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式加以公开。政府的重大行政决策结果、制定的文件以及依法应当主动公开的信息，都必须在政府公报或政府门户网站上统一发布。

（市法制局规范性文件备案审查处　林庄辉）