规范性文件名称

《××区人民政府办公室关于印发××区优抚对象及军人子女教育优待实施办法的通知》

问题条款

第十二条：区民政局、教育局是负责优抚对象和军人子女教育优待的主管部门，要加强对落实优待政策的监督检查，对落实优待工作成绩突出的单位和个人给予表彰，对拒绝履行优待义务的单位和领导，要通报批评，责令改正。

第十三条：要把落实教育优待政策纳入学校工作检查的内容。不落实优待政策的学校，不得评为“文明学校”、“示范学校”。

第十五条：本办法自2009年1月1日起实行。

相关背景材料

2009年5月11日厦门市××区人民政府办公室将其于2009年3月2日印发的×府办[2009]24号《××区人民政府办公室关于印发××区优抚对象及军人子女教育优待实施办法的通知》（以下简称《实施办法》）报送厦门市人民政府备案。根据《厦门市行政执法责任制规定》和《厦门市行政机关规范性文件管理办法》的相关规定，厦门市法制局依法对该《实施办法》进行法律审查。

评析

该《实施办法》是××区政府为进一步做好拥军优属工作，支持部队建设，专门针对优抚对象和军人子女教育而制定的一系列具体优待举措。对于这些优待政策的实施，其所体现出的“双拥”政策导向作用毋庸置疑。

但备案审查中发现，该《实施办法》颁发于2009年3月2日，但其第十五条所规定的实行时间却是2009年1月1日。也就是说，《实施办法》尚未颁布前两个月就已经产生了拘束力。这样的规定使得该《实施办法》具有了法律上溯及既往的效力。

作为法律适用的一项基本原则， 2000年7月1日正式施行的《中华人民共和国立法法》第八十四条就对法不溯及既往原则作了明确规定。即“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。所谓不溯及既往，简而言之，就是指除法律有特别规定的以外，法律、法规、规章都不能对其公布实施以前发生的行为产生法律效力。遵循这一原则，《厦门市行政机关规范性文件管理办法》第八条也作出了相同规定，即“规范性文件不得作出有溯及既往效力的规定，但为了更好地保护公民、法人和其他组织权益而作出的特别规定除外”。换言之，规范性文件作出的具有溯及既往效力的规定必须是对公民、法人和其他组织有益处的权利性规定，而不能是义务性规定。

    具体到该《实施办法》中来，虽然《实施办法》对优抚对象和军人子女这一类群体是起到了保护权益的作用，但其“对拒绝履行优待义务的单位和领导，要通报批评，责令改正”（第十二条）、“不落实优待政策的学校，不得评为‘文明学校’、‘示范学校’”（第十三条）的规定却又对相关学校等另一类管理相对人的权利行使产生了不利的法律评价和影响。而正是基于此，《实施办法》具有溯及既往的效力不仅有悖于法不溯及既往的基本原则，而且也是与现行法律等规定相抵触的。

                        （市法制局规范性文件备案审查处  姜宏）