《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》颁布后，全国各地人大常委会对行政规范性文件及其他各类规范性文件的监督工作陆续展开。2009年4月17日至23日，本人随同市人大法制委的同志前往广州、杭州、宁波三地考察当地人大常委会规范性备案审查工作的开展情况。考察的问题集中在5个方面：1、规范性文件备案审查的范围；2、规章、规范性文件备案审查的初审分工；3、规章、规范性文件备案审查的初审程序；4、对初审存在问题的规章、规范性文件在统一审议时如何分工；5、对存在问题的规章、规范性文件的处理。

一、   广州市人大规范性文件备案审查工作开展情况

广州市人大开展规范性文件备案审查工作始于2007年，迄今为止已经有一年多，最初的依据为《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。2007年7月，广东省颁布《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作程序规定》，为工作的深入开展提供了进一步的规范。在国家和省里规定的基础上，广州市第十四届人民代表大会常务委员会于2008年5月12日第二十六次会议审定通过了《广州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规范》，为规范性文件备案审查工作提供了更具有可操作性的依据。

人员方面，自广州市人大开展规范性文件审查工作伊始，广州市编办在2007年就批准了广州市人大常委会设立一个专门负责规范性文件备案审查的机构，该机构为内部正处级单位，核定编制3人，目前已经到位2人。2008年元月该机构便正式开始运作。

    目前广州市人大纳入规范性文件备案审查的范围，主要包括广州市人民政府发布的涉及公民、法人和其他组织权利义务的，具有普遍约束力的决定、命令、通告，以及该市各区、县级市人民代表大会及其常务委员会作出的涉及公民、法人和其他组织权利义务的，具有普遍约束力的决定、决议。对于行政规范性文件，与《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》略有不同的是，广州市人大除了政府的“决定、命令”，还将政府的通告纳入审查的范畴。对政府的决定、命令，也主要针对涉及老百姓的权利、义务，具有约束力的那一部分，而不包括市政府的人事任免决定、财政预算等文件。

    在规范性文件备案审查的程序方面，《广州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规范》要求广州市政府应当将其制定的规范性文件自发布之日起30日内报送市人大常委会备案。各区、县级市人大及其常委会制定的规范性文件，应当自公布之日起30日内报送市人大常委会备案。

   市人大常委会办公厅负责备案规范性文件的签收，并将文件转交法制工作委员会。法制工作委员会收到规范性文件后进行登记，并根据职责分工送交其他有关工作委员会。法制工作委员会或者有关工作委员会认为备案的规范性文件不适当的，提出审查建议，报经秘书长批准后，由法制工作委员会会同有关工作委员会对该规范性文件进行审查。

除了审查市政府、各区、县级市人大及其常委会主动备案的规范性文件之外，由于市政府、市中级人民法院、市人民检察院或者各区、县级市人大常委会认为备案的规范性文件不适当，还可向市人大常委会书面提出审查要求，因而广州市人大常委会还将审查这些机构存有异议的文件。对于这类审查要求，常委会办公厅在签收当日将书面审查要求转送法制工作委员会，由法制工作委员会会同有关工作委员会直接对该规范性文件进行审查。

在前述机构之外，其他国家机关和社会团体、企事业组织以及公民认为备案的规范性文件不适当的，也可向市人大常委会书面提出审查建议。此类审查建议由法制工作委员会负责签收、登记。法制工作委员会应自收到书面审查建议之日起30日内对规范性文件进行初审，经初审认为没有必要进行正式审查的，应当在60日内书面答复审查建议提出人；经初审认为有必要进行正式审查的，报经秘书长批准后，由法制工作委员会会同有关工作委员会对该规范性文件进行审查。

对各类规范性文件进行的审查，应当在60日内完成。情况特别复杂的，报经秘书长同意，可以延长至180日。审查结束后，法制工作委员会应当向主任会议提出审查意见。认为规范性文件存在《监督法》第三十条规定的不适当情形的，经市人大常委会主任会议决定，法制工作委员会以常委会办公厅的名义向规范性文件制定机关发出审查意见书，建议制定机关自行修改或者废止该规范性文件。

规范性文件制定机关收到常委会办公厅的审查意见书后，应当在60日内提出是否修改或者废止的书面意见，并将该书面意见向常委会办公厅反馈。规范性文件制定机关收到审查意见书后，在60日内没有提出反馈意见或者不同意修改或废止该规范性文件的，法制工作委员会可以提出撤销该规范性文件的建议，由主任会议决定是否向常务委员会提出撤销该规范性文件的议案；法制委员会也可提出撤销该规范性文件的议案，由主任会议决定提请常委会会议审议。

今年截至4月17日止，广州市人大常委会已收到市政府报送备案的规范性文件23件，其中大部分是通告。目前还没有收到社会上各类机关、团体、企事业组织和公民提出的审查建议和审查要求。今年广州市人大将对规范性文件的审查标准进行研究，对于哪些是规范性文件不适当的情形，将委托高校等社会力量进行研究，为未来的审查确定一个明确的标准。

二、   杭州市人大规范性文件备案审查工作开展情况

2007年11月23日浙江省第十届人大常委会审议通过了《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》，在此基础上，杭州市第十一届人大常委会于2008年8月20日审议通过了《杭州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》，进一步规范杭州市各级人大开展规范性文件的审查工作。

与广州市不同，杭州市对于纳入规范性文件备案审查的范围作了更加具体的规定。目前明文要求纳入备案审查范围的规范性文件包括：1、区、县（市）人大及其常委会作出的决议、决定；2、市人民政府制定的规章；3、市人民政府公布的决定、命令，包括规定、办法、意见、通知以及经市人民政府批准、批转的规定、办法等；4、地方性法规的具体应用解释、地方性法规授权制定的具体办法，这类文件不论是以市政府名义或是以政府部门名义发布，都应当报备；5、其他应当报送备案的规范性文件，如，经过市政府同意以部门名义发布的文件，但对于党委和政府联合发布的文件，则不要求报备。

《杭州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》要求“区、县（市）人民代表大会及其常务委员会和市人民政府制定的规范性文件应当自公布之日起30日内由制定机关报送市人民代表大会常务委员会备案”。市人大常委会法制工作委员会负责报备文件的接收、登记、送审和归档工作。但在审查监督力度方面，杭州市的做法与广州市略有不同。有关专门委员会、常委会工作机构仅根据需要对报送备案的规范性文件进行审查，如果认为规范性文件有超越法定权限、与上位法相抵触等情形，才会同法制委员会进行联合审查。

除了报备的规范性文件，市政府、市中院、市检察院和各区、县（市）人大常委会认为规范性文件存在问题的，同样也可以向市人大常委会提出书面审查要求。其他国家机关和社会团体、企事业单位以及公民认为规范性文件存在不适当情形的，也可以向市人大常委会提出书面审查建议。但此二类的规范性文件的审查程序，略不同于对报备的规范性文件的审查。对于审查要求，法制工作委员会收到之后，应当送交法制委员会审查。对于审查建议，则由法制工作委员会在收到之后进行研究，提出是否进行审查的意见。如果认为确有审查必要，再送交法制委员会审查。

对于审查结果的处理，杭州市的做法较具有弹性。在完成审查之后，法制委员如果认为规范性文件有抵触、越权等不适当情形的，《杭州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》要求应先与规范性文件的制定机构沟通，征询意见。经沟通、征询意见之后，制定机关同意对被审查的规范性文件进行修改或者废止的，则由法制委员会督促制定机关限期修改或者废止；对于具体修改或者废止的期限，杭州市与广州市不同，没有作出明确的规定。如果规范性文件制定机关认为对被审查的规范性文件无需修改或者废止，应当说明理由。如果规范性文件制定机关未在规定的期限内修改或者废止，或者法制委员会认为规范性文件制定机关提出的无需修改或者废止的理由不成立，则法制委员会可在报经主任会议同意之后，向制定机关提出书面审查意见。规范性文件的制定机关在收到书面审查意见之后，依照《杭州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》规定，应当在规定期限内依照法定程序对规范性文件予以修改或者废止。如果规范性文件的制定机关仍然不依照审查意见作出处理，则法制委员会可以向主任会议提出处理建议或予以撤销该规范性文件的议案。

必须说明的是，虽然《杭州市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查办法》对规范性文件的备案审查工作作了详细的规定，但据杭州市人大法工委的同志介绍，他们在这方面的工作还没有完全展开，目前他们主要从事行政规章的备案审查工作；其他规范性文件的审查，尚未触及。主要的原因是他们认为市人大的规定在颁布之后还需有一个准备的时间。具体工作在今年4月7日全市规范性文件备案审查工作会议之后展开。

三、   宁波市规范性文件备案审查工作开展情况

宁波市未象广州、杭州那样制定自己的全面的、系统的规范性文件文件的备案审查规定，但其工作也颇有特色。宁波市人大纳入规范性文件备案审查的范围主要依据《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》而确定。在实际操作中，宁波市则将行政规章与其他类型的规范性文件区别开来，较早颁布了《宁波市规章备案审查程序规定》，对行政规章的备案审查工作依照该规定进行。

对于市政府及各区、县（市）人大及其常委会制定的其他类型规范性文件，宁波市人大常委会于2008年1月由主任会议讨论通过了贯彻实施浙江省人大规定的《关于规范性文件备案审查有关具体工作的意见》。该《意见》原则明确了规范性文件备案审查的工作部门分工，确定市人大法工委为规范性文件备案审查的接收登记机构。市政府和各县（市）、区人大及其常委会报送市人大常委会备案的规范性文件，由法工委负责接收、登记、分送等具体工作。法工委可以对规范性文件主动进行审查，提出初步意见。但规范性文件的具体审查机构为市人大法制委和其他有关专门委员会，它们负责对分送的规范性文件进行审查，并在一个月内将初步审查意见告知法工委。

为了确保规范性文件备案审查工作的开展，市人大常委会已经为法工委办公室增配了2名工作人员。

在市人大常委会的积极推动下，宁波各县（市）、区人大常委会也已明确了规范性文件备案的具体职责分工。市政府办公厅也制定了《行政规范性文件备案工作暂行办法》，理顺了市政府内部制发文件和报送备案的工作关系，明确由市政府办公厅秘书处于每月5日将上月制定的规范性文件的目录、文件文本和文件说明移送市政府法制办，由法制办将需要备案的政府规范性文件报送市人大法制委备案。

2008年宁波市人大共收到市政府报送备案的规章7件；共接收到市政府报备的规范性文件41件（不含规章），收到下一级人大常委会报送备案的规范性文件11件。今年前三个月，宁波市人大常委会已收到宁波市政府按月报送的规范性文件7件，但未收到下一级人大常委会报备的规范性文件。而迄今为止，宁波市人大尚未收到有关国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织以及公民提出的审查要求和审查建议。

值得一提的是，宁波市人大在规范性文件监督工作方面努力创新，尝试了一种较为独到的做法。宁波市人大将在今年建立立法工作联系点，希望通过联系点的调研工作，及时了解规范性文件的实施效果。在此之外，该市在北仑区和镇海区试点建立了规范性文件审查的后续跟踪制度。他们认为，新颁布的规范性文件在实施初期，一些不切合实际的问题和疏漏不会马上反映出来，只有随着时间的推移才可能在实施过程中逐渐显现或暴露出来；因此，在完成规范性文件备案审查之后，后续的跟踪反馈应当配套，以便于监督。该市北仑区人大常委会的规范性文件实施情况反馈制度，将部分规范性文件交由乡镇人大反映实施过程中的问题，另外该区还将成立咨询团，跟踪评估规范性文件的实施效果。镇海区人大也认为审查机构要坚持备案审查和实施中规范性文件的评估相结合，审查机构可以在认为必要的时候提出评估意见。

在规范性文件审查的方法方面，宁波市人大也正在研究让专家参与规范性文件审查的新型工作方式。宁波北仑区人大常委会正在酝酿成立的咨询团，按计划也将参与规范性文件的备案审查工作。

          （市法制局规范性文件备案审查处 余晓焱）