《行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”此项制度学理上称之为重大复杂行政处罚案件行政机关负责人集体讨论制度（下简称负责人集体讨论制度），该制度要求对重大、疑难、复杂的行政违法案件作出较重行政处罚前，应当经过行政机关负责人集体讨论后，再作出决定。负责人集体讨论制度是行政机关做出行政处罚的重要程序，也是规范行政处罚自由裁量权的必要环节。在执法实践中，落实负责人集体讨论制度存在一些亟待解决的问题，如提起集体讨论的部门不确定，行政机关内设的办案机构、法制机构和单位领导都可以启动集体讨论程序；讨论人员事先不熟悉案情，案件的争点不明确，集体讨论效率不高；有的领导对不属于自己分管的案件不够关心，发言随声附和或文不对题，集体讨论流于形式；集体讨论决定错误时责任难以追究，集体负责变成了集体无责等等，这些问题成为制约负责人集体讨论制度发挥作用的瓶颈。笔者以为，应当从规范集体讨论制度的程序入手，抓住集体讨论制度的关键环节，制定合理可行的议事规则，从制度上保证集体讨论更好地落实。

一、规范负责人集体讨论制度的启动规则。启动程序是负责人集体讨论制度的关键环节，如果集体讨论启动规则不合理，存在过多的启动主体，会使集体讨论内容过宽过滥，不仅牵扯领导的精力，影响讨论决定的质量效益，而且会使负责人集体讨论制度难以发挥作用，最终流于形式。笔者认为，集体讨论应当由法制机构统一召集，理由有三：其一，法制机构是行政处罚案件的核审部门，负责对办案机构在认定事实和证据、适用法律法规、遵守执法程序、参照裁量权规则等方面进行监督，对重大、复杂案件的范围把握的较为客观。其二，案件经法制机构核审后，事实基本清楚，案件的难点、疑点和争点问题相对集中。其三，单位领导如果认为需要负责人集体讨论的，交由法制机构召集，程序上也较为便利。因此由法制机构提请行政机关负责人集体讨论更为科学合理，也便于实际操作。

二、规范负责人集体讨论制度的议事规则。议事程序是负责人集体讨论制度的主要内容，议事规则设计合理与否，直接决定了负责人集体讨论制度能否发挥作用。设计议事规则要做到明确案件的难点、疑点和争点，突出集体讨论的主题与重点，使讨论直奔主题、有的放矢。会前，法制机构应将讨论的案件基本情况提前交给参加会议的人员，使其能够尽早熟悉案情，提高讨论效率。会议应由行政机关的主要负责人主持。会上，首先由办案机构简要介绍案情和侦办情况；其次，由法制机构重点介绍案件的难点、疑点和争点问题，提出解决问题的初步意见和建议，供参加讨论人员参考；再次，与会的行政机关各负责人就案件的争议问题逐一地、独立地发表意见和看法，对案件疑点问题可直接向列席会议的办案机构、法制机构人员询问，必要时可邀请相关专业人员列席会议，现场解答有关专业性问题；最后，行政机关主要负责人总结各方面意见，作出集体讨论的意见。会后，所有与会人员均应在讨论记录上签名确认，对自己在会议上的发言负责。以上议事规则的设计，既有利于明确讨论重点，又有利于综合各方面意见，为行政机关负责人集体讨论决策奠定了坚实的基础。

三、规范负责人集体讨论制度的决议规则。决议程序是负责人集体讨论制度的重中之重，以何种形式形成最终的讨论意见，是负责人集体讨论制度的核心内容，也是集体讨论制度的精华所在。实践中有三种决议方式，分别是一致决定制、首长负责制和民主集中制。一致决定制是指集体讨论后，与会人员形成一致意见作为最终处理意见。这种决议方式较为高效，对一些事实清楚的重大但不复杂的案件能够做到意见一致，但对一些争议较大的案件，难以形成一致意见。首长负责制是指行政机关主要负责人在听取集体讨论意见后，最终决定处理意见。首长负责制与行政机关组织法的要求相一致，但如果施行不当，容易导致“一言堂”，不利于决策的民主化、科学化。民主集中制是指集体讨论后进行表决时，以多数人意见作为最终处理意见。这种决议方式体现了集体讨论、集体决定的本质，具有一定的可操作性，但民主集中制不利于确定集体责任，在集体决定错误时，容易导致集体责任落空，同时与行政机关组织法的要求不完全相符。笔者以为，设立负责人集体讨论制度的目的在于避免和纠正重大复杂行政处罚有失偏颇，应当将首长负责制与民主集中制结合起来，在民主集中的基础上，体现行政机关首长负责制，即在参加会议的行政机关各负责人表决后，主要负责人按照多数人的意见做出最终决定，如果持两种相反意见的人数相同时，以主要负责人所持意见为最终处理意见。

四、规范负责人集体讨论制度的责任追究规则。根据《行政处罚法》第三十八条，行政处罚案件经集体讨论决定的，行政机关应当执行，因此，必须完善集体讨论的责任追究制度，依法区分责任、落实责任，负责人集体讨论制度才能发挥出应有的功效。集体讨论决议超越法定权限、违反法定程序、应当做出决议而不做出或拖延贻误的，都属于集体讨论决议错误，均应承担相应的行政责任或法律责任。参加集体讨论的人员应当对自己的讨论意见和表决意见负责。同时，制定负责从集体讨论制度责任追究规则，还应当与行政执法过错责任追究制度和评议考核制度配套衔接，统一纳入到行政执法责任制之中。

（市工商局法制处焦勇）