2009年5月23日，福建省第十一届人大常委会第九次会议通过了《福建省促进闽台农业合作条例》（以下简称“条例”）。这是我省制定的又一部重要的涉台法规，也是祖国大陆制定的首部涉台农业合作方面的地方性法规。条例出台后，受到海内外媒体的广泛关注。新华社、中新社、人民日报、法制日报、中央电视台、台湾中央通讯社、中国时报、香港文汇报、联合早报等数十家媒体都进行了大量报道，新华网、中国网、人民网、中国人大网、新浪网等许多知名门户网站也做了转载。

福建与台湾一水相连，与台湾具有地缘近、血缘亲、文缘深、商缘广、法缘久的“五缘”优势，区位特殊、地位特殊、作用特殊。改革开放以来，我省十分重视涉台地方立法工作。迄今为止，已制定专门的涉台地方性法规11项，其中福建省人大常委会制定了8项涉台专项法规。在省人大常委会和福州市、厦门市人大常委会制定的200多部地方性法规中，含有60多项涉台条款。我省涉台地方立法的内容包括台湾同胞投资保护、台湾同胞子女就学就业、闽台直接往来、民间交流、涉台文物保护、近洋渔工劳务合作、闽台旅游等方面。这些涉台地方立法都具有较强的针对性和可操作性，其中不少属全国首创。涉台立法作为福建地方立法的特色，长期以来一直是我省立法工作的重点，它不仅有效地促进了闽台经贸关系的发展，促进了两岸人民的交流合作，也为国家层面涉台立法提供了一些实践经验。

2004年，中共福建省委提出了“建设对外开放、协调发展、全面繁荣的海峡西岸经济区”的战略决策。2005年，福建省十届人大三次会议通过《关于促进海峡西岸经济区建设的决定》，明确提出要加强涉台立法工作，为促进海峡西岸经济区建设提供法制保障。2007年，中共福建省委又进一步提出全面推进海峡西岸经济区建设的新目标，要求努力把海西建设成为科学发展的先行区、两岸人民交流合作的先行区。闽台农业合作是我省现代农业发展的优势所在、特色所在。改革开放以来，在中央和省委、省政府的高度重视下，闽台农业交流合作得到迅速发展。福建是大陆最大的海峡两岸农业合作试验区，闽台农业交流合作的领域、规模、政策、措施和成效都处在大陆的先行地位，但闽台农业合作中也存在一些问题。2008年初，省人大常委会将制定《福建省促进闽台农业合作条例》列入了年度立法计划。进行涉台农业合作地方立法在全国尚属首例，没有专门的上位法可循，也没有兄弟省市的现成经验可以借鉴。我们以科学发展观为指导，遵循《台湾同胞投资保护法》的立法精神，根据中央对台工作的方针政策，从闽台农业合作的现实和发展需要出发，在总结闽台农业合作的成功经验基础上，着力解决闽台农业合作中的问题。在条例的制定过程中，我们积极探索，大胆实践。本文拟就条例的制定谈几点体会。

一、大胆创新立法模式

在立法形式上涉台地方立法既可以选择制定专项法规，也可以通过以涉台条款或单独设章的方式出现在其他法规中。相比较而言，专项立法内容集中，主题突出，覆盖面广，可以涵盖某一涉台问题的方方面面。根据闽台农业合作的特点，我们采用制定专项法规的立法模式。

在起草方式上，以往我们主要采用由部门起草、委托专家起草和常委会工作机构自主起草三种方式。由于闽台农业合作涉及面广，跨部门多，政策性强，敏感度高且立法时间紧，以往法规起草模式都很难适应新形势的要求。经反复研究，我们最后采用跨部门联合起草的方式，2008年4月，省人大常委会法工委、台工委和省政府法制办、省农业厅、省林业厅等九个单位联合成立了“福建省促进闽台农业合作条例”课题组，经过四个月的努力，在认真研究有关法律法规和政策，省直各部门的意见和基层单位的意见，以及在闽投资的台湾同胞和专家学者意见的基础上，经过对各方面的意见进行汇总、比较和研究，课题组起草了《福建省促进闽台农业合作条例（初稿）》和课题报告。在此基础上，课题组经过对条例初稿的进一步反复论证、修改，形成了《福建省促进闽台农业合作条例（草案建议稿）》，然后交由省政府主管部门按有关程序办理，2008年11月经省政府第14次常务会议通过后，以省政府议案的形式，提交省人大常委会进行审议。

二、深入调研摸清情况

没有调查就没有发言权，立法的目的就是有效解决实际问题，因此，地方立法从立项、起草开始就要做好调研工作，尤其是深入基层了解情况。

课题组成立后，先后到我省九个设区的市开展调研。课题组不仅到漳州、莆田、泉州、厦门等台商农业投资集中的沿海地区，开展深度立法调研，而且还深入到南平、三明、龙岩等台商农业投资数量较少的山区市县开展调研。我们不仅到县、市听取有关部门和单位的意见，而且深入到台湾农民创业园、乡村、种植场、养殖场，与数十位台商进行座谈征求意见。特别是针对问题开展深入调研，如贷款和融资是从事闽台农业合作的台湾同胞所反映的一个突出问题。从事闽台农业合作的台企急需的生产经营资金，因缺乏符合条件的资产抵押而得不到银行的贷款支持；台资企业的生产性建设投资等扶持资金匮乏；担保贷款、政府贴息贷款机制不健全。另外农业保险制度也不能有效实施。所有这些都在不同程度上影响了台湾同胞来闽投资创业的积极性。对此，通过调研，我们摸清了情况，并在条例具体条文中对贷款、抵押等作了相关规定，尤其对担保等作了创新性规定，如鼓励金融机构在闽台农业合作集中地区设立分支机构，台湾同胞可以依照国家有关规定成立专业性担保公司，为台湾同胞提供融资担保服务等。

三、问计专家架构思路

改革开放以来，福建省先后成立了一批涉台研究机构，如福建省台湾法研究中心、省农科院台湾农业研究中心、省社科院现代台湾研究所、省委党校、厦门大学台湾研究院、福建海峡研究院等。在这些研究机构中，有一批很有造诣的专家学者，具有丰富的实践经验和较高的理论水平，对国家的政策、法律以及有关的涉台问题大都有较深入的了解和研究。因此，我们在立法过程中注意发挥专家学者的作用，运用他们的科研成果为涉台地方立法服务。

课题组中不仅吸收有关方面的专家作为课题组成员，全程参与法规的起草和调研工作。同时，还先后两次召开专题研讨会，听取40位专家学者对促进闽台农业合作的立法思路、法规架构等方面的意见。例如，专家们提出闽台农业合作，“优势互补”是合作的基础，“互利共赢”是合作的关键，“全面合作”是合作的方向，“共同发展”是合作的目标。根据专家的意见，条例第五条规定了闽台农业合作的基本原则，即：“优势互补、互利共赢、全面合作、共同发展”。这条原则不仅符合闽台农业合作的实际要求，而且体现了闽台农业合作的内在逻辑联系。

又如，专家学者提出，台湾农民创业园和闽台现代农业合作示范区，是台湾同胞来闽创业的重要基地和闽台农业合作的重要载体，可以发挥整合资源、集中招商、产业聚集、试验示范、辐射带动的作用，兼有政治意义和经济意义，有必要通过立法形式予以鼓励和规范，并在基础设施建设等方面给予扶持。根据专家的意见，条例第五条第二款规定“省人民政府应当发挥海峡两岸农业合作试验区、现代林业合作实验区的窗口、示范和辐射作用，促进对台农业资金、技术、良种、设备等生产要素的引进与合作”。条例第十九条对台湾农民创业园和闽台农业合作示范区的设立和资金支持等作了具体规定。

四、借助媒体广纳建言

涉台立法的政策性、敏感性和技术性都非常强，具有相当的复杂性和难度，必须慎重、稳妥地进行。条例从起草、调研、论证到修改各个环节都始终坚持民主立法、开门立法的原则，广泛征求各方面的意见和建议。我们不仅运用传统的报纸宣传的方式，将条例草案在《福建日报》上刊登征求意见，而且注意利用现代网络媒体，条例草案以及修改稿先后在福建省人大常委会门户网站征求社会各界的意见，共收到100多条书面意见和建议。此外，我们还委托各市、县（区）人大常委会组织本级人大代表、相关部门和社会公众征求修改意见；前后召开了近十场立法论证会，广泛征求各方面对促进闽台农业合作立法的建议。对于闽台农业合作中一些问题，如投资领域、投资比例、商品通关、商检、税收政策、融资政策等事项，我们还专门征求农业部、商务部、国台办、国家工商总局和海关总署等的意见，获得了他们的指导和支持。

五、抓住机遇适时出台

在条例草案修改过程中，我们始终立足于有针对性地解决实际问题，并在可操作性和有效性上下功夫。针对闽台农业合作中遇到的一些问题，条例作了若干具有地方特色的规定。如针对闽台农业合作的投入不足、扶持不够的问题，条例第十八条规定设立闽台农业合作专项资金，该项资金主要用于对闽台农业合作重点项目建设、交流平台建设、科技研发与推广、人员培训与交流活动等，以及对农业产业化、龙头农业企业和品牌农业企业、无公害农产品、绿色食品、农业高新技术和产品成果转化、台湾农业机械产品引进和推广等的支持。

又如针对闽台农业合作中的用地难问题，条例第二十七条对从事闽台农业合作项目取得土地、林地、海域使用权等作了规定。闽台农业合作项目可以通过流转方式取得农村土地承包经营权，可以通过招标、拍卖、公开协商等方式取得荒山、荒滩等土地承包经营权。农村集体经济组织及其成员可以依法以集体土地使用权、土地承包经营权、林地使用权或者海域使用权入股与台湾同胞合作从事农业开发。

经过一审、二审后，大多数专家认为条例草案已基本成熟，常委会委员也建议尽快出台，但主任会议经过研究后认为，条例还是在国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》（以下简称《若干意见》）公布后加以完善再出台比较合适。2009年5月14日，国务院公布了《若干意见》，对福建发挥独特的对台优势，大力发展现代农业等提出了具体要求。省人大常委会及时组织学习《若干意见》的精神，并把制定条例作为贯彻国务院《若干意见》的一个重大举措。根据省人大常委会领导的意见，我们认真研究了《若干意见》的有关内容，并及时对条例草案的内容进行修改。如条例吸纳了《若干意见》中“发挥海峡两岸农业合作试验区、现代林业合作实验区的窗口、示范和辐射作用，促进对台农业资金、技术、良种、设备等生产要素的引进与合作”，“特色农产品”，“设立台湾农业技术、新产品推广中心”等相关内容。5月23日，在国务院《若干意见》公布十天后，条例草案经常委会第三次审议获得高票通过。条例出台后，不但得到了省委领导的高度肯定，也得到了广大台商的一致好评。

（福建省人大常委会法工委副主任　徐平）