“立法听证制度是指立法机关为了收集或获得可靠的立法资料和信息，就立法的必要性和法规案内容的可行性等问题举行听证会，邀请和接受与法规案有利害关系的组织、公民、政府官员、专家学者和其他与法规案有利害关系者到会陈述意见，为立法审议提供依据和参与的一种制度，是立法审议中参与原则的制度化体现。”^①

立法听证制度起源于近代资本主义国家的司法听证制度，并随着民主观念的逐渐深入被移植到立法领域，且凭借其公开、透明、公正的特征受到许多国家的青睐，在各国的立法实践中被广泛采用。为贯彻民主立法和科学立法原则，提高地方立法的质量，近年来我国一些地方的立法活动中积极开展立法听证的实践和探索，本文也就地方立法听证制度作初浅的研究和探讨。

一、立法听证制度的功能

1．收集信息的功能。在立法听证过程中，通过各方陈述意见、互相辩论和举证质证，立法机关能了解一些具体事实，获得许多信息和资料，尤其是了解社会各阶层不同的利益需求，从而有利于做出正确的立法决策。

2．平衡利益的功能。随着社会关系的日益复杂，出现了各种不同的利益集团和利益诉求，立法时就需协调兼顾个人利益与社会公共利益、不同利益群体间的利益平衡。在立法听证过程中，立法机关可以邀请各有关方面具有代表性的人士参与，给各方一个平等发言的场所和机会。通过各方陈述意见、互相辩论和举证质证，既使各种利益得到表达和协调，也使立法者从不同角度和层面了解各种利益之间的矛盾，从而为形成各方利益平衡与妥协的立法决策提供重要参考。

3．促进良法的功能。一部良法必须反映广大人民的意志并体现客观规律，而要真正体现民意、反映社会实际，立法听证制度无疑是上佳的选择。尤其在当今社会，随着科技进步以及经济社会的日益发展，在城市管理、环境保护、产品责任、知识产权等领域日渐呈现出较强的专业性、技术性发展趋势，而立法者难以成为通才，需要专业人士和有关社会人士为立法提供客观、全面的咨询意见。对立法工作者而言，法学理论和人民群众是他的左膀右臂。不能想象没有理论指导的立法会是成功的立法，更不能想象没有人民群众支持和参与的立法是成功的立法。通过立法听证广泛听取意见，集思广益，对于预防立法的偏颇与缺失无疑是有所禆益的，有助于提高立法质量。

4．实现民主的功能。在我国的人民代表大会制度下，公民主要通过选举权和罢免权来行使民主权利，如果选举的代表素质较差、缺乏责任感，结果可能违背民意、背离民主。立法听证制度为公民直接参与立法提供了崭新的平台，弥补了代议制民主的某些不足。人民群众通过立法听证直接参与立法过程，表达自身愿望，既可以踊跃参与立法决策，又可以增强民主法制观念与主人翁意识，实现真正的人民当家作主。

5．立法宣传的功能。立法听证中，广大人民群众的积极参与过程，也就是立法草案的有效宣传过程。通过听证参加人和旁听人的参与，以及大众传媒的报道，有助于社会公众了解即将发布的立法决策内容。通过对法规草案提出意见建议，使人民群众进一步了解了法律，增强了对法律的认同感，感觉到法律是自己参与制定的，是自己需要的而不是别人强加给自己的，为将来的法律实施创造了条件。

二、地方立法听证现状

立法听证制度在我国地方立法的发展始于上个世纪90年代末。1999年9月，广东省人大环境资源委员会举行《广东省工程招标管理条例（修订草案）》听证会，成为地方立法听证实践的先声。2000年3月通过的我国《立法法》明确了听证会的法律地位，我国《立法法》颁布实施之后，全国多数省市相继以条例、办法或规定等形式制定了本地的立法听证规则，也进行了许多立法听证尝试。至此，听证制度正式进入立法领域，立法听证开始逐渐成为我国民主政治生活尤其是公共决策民主化进程中的普通事件。据有关资料介绍，“近年来，我国已经有20多个省、区、市的人大和人大常委会召开了几十次立法听证会，上海、浙江、安徽、江西、河南、四川、郑州、广州、深圳等省市还专门制定了立法听证条例，”^②立法听证所调整的社会关系日益广泛，主要涉及经济管理与市场秩序、城市建设与管理、社会保障以及教育文化、公民和企业权益保护等领域。

应该肯定，这些立法听证实践都是有益的，对促进地方立法的民主化和科学化起到了一定的推动作用。但是，由于我国《立法法》对立法听证制度只是做了一个原则性的授权规定，各地在实践中仁者见仁、智者见智，没有一个统一的标准，难免存在许多问题和不够完善之处。

1．地方立法听证的依据不明确。我国《立法法》制定之前，地方立法听证没有法律依据，仅仅是地方人大的探索和尝试。我国《立法法》颁布实施之后，地方立法听证虽然有了法律依据，却依然十分薄弱，因为我国《立法法》仅在第34条、第58条对听证会做了规定，但这两条却是对全国人大常委会和国务院的立法行为的规范，其调整对象并不是地方立法活动，可见我国《立法法》并未对地方立法听证提供明确的法律依据；其次，我国《立法法》关于立法听证制度的规定非常简单，弹性也较大，缺乏具体的刚性规定；第三，许多地方并未制定专门的立法听证规则，有的仅在地方法规中对立法听证制度做出原则规定，有的则在每次听证会前再制定一次性的立法听证程序或具体工作方案，还有的根本没有制定关于立法听证的规定或文件。

2．地方立法听证的范围不明晰。我国《立法法》规定，列入常务委员会会议议程的法律草案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见；听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式。这显然忽视了听证会与座谈会、论证会等其他形式相比所具有的公开性、透明性、广泛性等特点，仅将其定位为听取意见的形式之一，而且是“可以”采取而不是“应当”采取的一种方式。在实际运用中所带来的困惑就是究竟哪些立法活动必须进行听证，哪些可以进行听证，哪些无须进行听证，其范围往往不够清晰，容易使立法听证沦为做秀和炒作，而不是常规的制度化运作。

3．地方立法听证的参加人不确定。为了保证立法听证活动的公开性、公正性和广泛性，应当确定合理的听证参加人结构，让有关利益主体的代表都能参与听证会。但实际操作过程中，由于部门利益倾向、公众参与立法的热情及立法者的主观期望等因素的影响，听证参加人的广泛代表性得不到较好保证。如立法部门工作人员总是希望能顺利制定并通过法规，无形中会对那些可能提出反对意见的人产生抵触。当这种观点影响到听证参加人的选择时，听证会就听不到争论的声音，质询方和答辩方的意见高度一致，犹如一场听证演出。再如立法涉及弱势群体利益时，弱势群体往往因为缺乏相应信息、表达能力不够而丧失参与听证的热情，从而影响听证参加人的合理构成，使立法调整的社会关系的利益主体缺少代表或者代表人数较少、素质不高，不能恰当表达其利益诉求，仅仅成为立法听证会的点缀品。

4．地方立法听证的程序不规范。当前一些地方的立法听证活动多是探索性、尝试性的，听证程序的规范化程度不高，不够统一，甚至有些地方还没有成文的制度规范，并因此引发了许多问题。如有的听证会没有公开公告，而是直接向有关人员发出邀请；有的听证通告提前发布时间随意，短的有时只提前一周，公众知晓面不广，准备时间也不充足；有的听证通告的听证事项说明十分简单，提供的信息太少，公众对材料了解不全，难以提出深层次有说服力的论据；有的听证会陈述人发言的顺序和形式安排不好，偏离了听证主题；等等。

5．地方立法听证的结果处理不合理。目前的地方立法听证，总体上更偏重于听证的民主性功能，对听证结果的处理却不够重视，对如何采纳听证结果、处理陈述人意见等都没有明确的规定。有的地方只是对听证记录进行简单整理，缺少应有的归纳和概括，结果是仅为地方立法活动提供一堆零碎的素材和观点，没有客观、真实地反映出听证会上各方代表提出的意见和建议；有的先决策后听证，法规草案原计划怎么改还是怎么改，对听证意见没有给予应有的尊重和考虑，听证沦为形式，没有发挥应有的效果。

三、完善地方立法听证制度的建议

1．明确立法听证的法律依据。为了解决地方立法听证法律依据的模糊性问题，各地人大应当在遵循我国《立法法》原则性规定的前提下，尽快制定有关地方立法听证的地方法规，使地方立法听证工作具有明确的法律依据，真正走上法制化轨道。到目前为止，全国已有十多个省市制定了关于地方立法听证的规定，如广东省、甘肃省、浙江省、江西省、北京市、上海市、深圳市、重庆市等，但遗憾的是数量还不多。为了立法听证制度的发展完善，没有制定听证规范的地方要尽快制定，已经制定的要随着听证经验的逐步积累而不断修改完善，待将来条件成熟时，再由全国人大常委会制定统一的地方立法听证规范，明确地方立法听证的法律地位和具体内容。

2．合理规定立法听证的范围。立法听证的范围，是指就哪些立法项目或立法项目中的哪些问题举行听证会。由于立法听证社会影响较大，程序要求比较严格，成本也比较高，所以须对立法听证范围进行明确界定。

如《湖北省人大常委会立法听证规则》规定的立法听证范围为：涉及全省经济、社会发展的重大问题的；涉及社会普遍关注的热点、难点问题的；对相关公民、法人或者其他组织的权益有较大影响的；涉及到不同利益群体冲突的；其他有必要举行听证会的。

《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》规定的立法听证范围为：涉及社会普遍关注的热点、难点问题的；涉及对特定组织和个人的权利和义务或者对公共利益有影响的；常委会、专门委员会和工作委员会组成人员之间出现较大意见分歧的；需要广泛听取意见、搜集信息的；其他需要举行听证会的。

其实，各地关于立法听证范围的规定已达成一个共识，那就是涉及面广、会影响公民具体利益的法规案应当举行听证。为了使听证范围的界定更加科学，应注意两点：一是对听证范围的规定应具体而不能过于宽泛；二是应采用“应当举行听证”的强制性规定，而不能采用“可以举行听证”的原则性规定。

3．合理确定立法听证陈述人。听证陈述人，指参加听证会并就听证事项陈述观点的社会公众，是立法听证会的核心和主角。听证陈述人是否具有代表性，以及陈述意见的水平直接决定了听证会的质量高低。为了合理确定听证陈述人，应坚持各方利益主体均有陈述人代表的原则，“形成以普通听证陈述人为主体，专家为辅助，有关利益群体积极参与的模式”。^③不同的听证陈述人，采用不同的确定方式，对于公民个人或社会组织，以自愿报名的方式确定参与；对于听证事项涉及的利益群体或相关组织，若没有报名的，则应当邀请其参加。此外，还应当通过自愿报名与邀请参加并用的方式保证一定数量的专家参与，从专业角度发表意见。

如全国人大举行个人所得税工薪所得减除费用标准听证会时，对听证陈述人有三项规定：一是年满18周岁，有工资、薪金收入的公民15人至20人，由听证人按照东、中、西部地区都有适当名额，工薪收入较高、较低的行业、职业都有适当名额，代表不同观点的各方都有适当名额的原则，在申请报名的人员中选择确定；二是草案起草部门财政部、国家税务总局和国务院法制办公室的代表1人；三是全国总工会的代表1人，东、中、西部省、自治区财政或者税务部门的代表共3人，直辖市财政或者税务部门的代表1人。

4．严格立法听证的程序规范。立法听证作为一种立法的民主制度，是不能脱离程序而存在和发挥作用的。从各地立法听证实践来看，立法听证分为三个阶段，分别是准备阶段，即决定举行听证会、发布听证通告和选择听证陈述人并通知其听证事项；举行阶段，这是立法听证的中心环节，由主持人宣读听证会纪律或注意事项、法规起草部门代表说明听证事项、听证陈述人发言、质证和辩论、听证人询问陈述人等步骤构成；总结阶段，包括制作听证报告和听证报告的运用。

在制定听证程序规范时，要注意几个问题：一是听证通告发布的时间和途径要保障社会中不同利益群体都能获知。听证通告应尽可能提前发布，如全国人大举行个人所得税工薪所得减除费用标准听证会时，提前三个月就发布了听证通告。鉴于地方立法听证陈述人的范围一般只涉及本省公民，故提早十五日发布通告即可。发布听证通告应通过多种途径，如报纸、广播、电视、互联网、法定刊物等，听证事项涉及特定专业的，还可在相关专业报纸、杂志或网站上发布通告。

 二是听证会的地点、时间及参与方式的确定要遵循便民原则，如将听证时间确定在周末以免影响听证参加人的工作，又如由政府解决弱势群体的参会费用。全国人大举行个人所得税工薪所得减除费用标准听证会时，规定陈述人为京外人员的，其往返交通费用和在京参加听证会期间的食宿费用，由全国人大常委会法制工作委员会承担。

三要确保听证参加人了解相关信息和资料。公民个人搜集信息、组织材料的能力都是十分有限的，故听证通告应当提供与听证事项有关的背景资料，其包含的信息应当足以使公众对该事项将对其自身利益产生何种影响做出正确判断。

四是合理确定听证陈述人发言时间。为促使听证会紧紧围绕听证事项展开，应对陈述人的发言时间予以限制，通常情况下陈述人应在10至15分钟内完成陈述，但主持人可根据具体情况适当延长其发言时间。旁听人员如果发言，一般不应超过5分钟。

五是合理确定发言顺序和发言形式。发言顺序的确定应当有利于听证参加人进一步了解情况和充分表达意志，可依听证问题的支持方、反对方及持其它意见的听证陈述人的先后顺序发言。也可如《深圳市人民代表大会常务委员会听证条例》的规定，按与听证事项有利害关系的陈述人，了解听证事项的陈述人，专家陈述人的先后顺序发言。听证陈述人可以在主持人的主持下进行质证和辩论，陈述人之间还可以互相提问，被提问的一方有权就所提问题做出回应。立法听证人有权询问陈述人，询问的顺序由听证主持人根据具体情况决定。

5．积极使用立法听证成果。听证的最终目的是广纳民意，实现立法决策民主化，所以应当对听证参加人发表的意见认真整理，形成听证报告提交立法决策机构，作为立法决策的参考。因为只有人大及其常委会才享有最终的审议决定权，所以听证报告只能作为立法决策的参考，而不能作为立法决策的依据。不作为决策依据并不意味着对陈述人发表的意见不重视，相反一定要对陈述人发表的意见特别是反对意见认真研究，合理的应当采纳，未采纳的，应当在听证报告或法规审议报告中予以说明。

6．建立立法听证反馈制度。为了保护和发扬人民群众参与立法听证的积极性，应当建立立法听证的反馈制度，将听证参加人所提意见的采纳情况及不予采纳的理由向其反馈。如《广州市人民代表大会常务委员会立法听证办法》第25条规定：“听证报告书应当印发常务委员会会议，作为审议法规案的参考材料，并印送听证人和听证陈述人。”这样既可以避免听证参加人在听证会后与此项立法失去联系，培养广大公民对立法听证的参与意识，也可以切实加强社会各界对立法的监督和制约，有助于完善听证制度。

(厦门市人大城建环资委  陈欢)

注释:

①山西省人大法制委课题组.关于地方立法程序的几个问题[J] .晋阳学刊，1998，（6）：22.

②杨雪冬，陈家刚.立法听证与地方治理改革[M].北京：中央编译出版社，2004.23.

③郑辉，胡健.我们需要怎样的立法听证制度[J] .中国人大，2007，（2）：39.