信赖保护原则最早源于一战后的德国行政法院判例，后经日本等国的继受和发展，现已成为大部分大陆法系国家的一项行政法基本原则。我国2004年7月1日施行的《行政许可法》第八条中规定了信赖保护原则，它是现代行政法治从形式法治走向实质法治，通过保护行政相对人的信赖利益，实现公权与私权的理性平衡，促进社会秩序和经济秩序稳定形成的必然结果。这一原则在我国的确立对于限制行政自由裁量权和保护行政相对人正当信赖利益、推进诚信政府建设具有深远的意义。

但是我国对该原则的研究起步相对较晚，《行政许可法》实施至今也仅五年多，加上实践中行政行为多样性，使得行政机关及其工作人员的职责仍旧比较模糊，很多时候信赖保护原则在实践中的适用上受到了影响，本文仅从该原则的内涵构成要件、必要性、实现途径等方面对我国信赖利益保护制度的完善予以探讨。

一、行政信赖保护原则的概述

行政法上的信赖保护原则源于20世纪50年代，尤以大陆法系国家德国为代表，其《行政程序法》第48条、第49条等有明确规定，在二战以后的世界各国行政法制实践中得到广泛认可和运用。

（一）信赖保护原则的内涵及其构成要件

信赖保护原则，是指非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政行为；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或变更行政行为的，应当依照法定权限和程序进行，并对相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

对此我们可以从以下几个构成要件来理解：

1、信赖保护存在的基础

信赖保护原则的基础是具有确定力和公信力的行政行为，行政相对人基于对行政机关行政行为合法性与有效性的信赖而与行政机关合作，这种对行政机关的信赖应当受到保护。行政行为中的授益性行政行为是赋予行政相对人某种利益或解除某项义务的行政行为，是对行政相对人有利的，这时如果撤销该行政行为对被许可人将是非常不公平的。

2、存在信赖的表现

信赖表现是指行政相对人因信赖行政行为而做出的相应处分行为。这种处分行为和行政机关所做出的有效行政行为之间具有因果关系。这样一来，行政行为人基于该信赖做出的处分行为对自己的利益产生了实质的影响，有了外观上的信赖的表现。如：某私营企业向市规划局申请建设厂房用地，获批准，该企业主陆续完成其他各项审批手续后投入了大量的资金建设。企业主因信赖规划局批准其建厂房而做出了投入大量资金的处分行为，这就是产生了外观上的信赖表现。

3、存在应值得保护的信赖

信赖值得保护的标准是行政相对人无过错原则，倘若是由于行政相对人自己的过错或因重大过失，造成违法行政行为的做出，则不能成立信赖保护。如行政行为是在行政相对人的欺诈、胁迫下做出的，则该行政行为不能成立信赖保护，可以变更或撤销，行政相对人因此受到的利益损失不应得到赔偿。如前述案例中，厂房竣工后已经开始投入使用，此时规划局告知当初批准该企业主建设的厂房不符合本市未来的城市规划整治，决定收回当初的审批并责令拆除厂房。如果该行政行为被执行，则企业主将承担巨大损失，而此过程中企业主未有任何过错，其承担的损失就是值得保护的信赖利益。

（二）信赖保护原则的方式

信赖保护的方式是指当行政相对人符合信赖保护原则的构成要件，而行政机关又意图变更或者撤销行政相对人所信赖的行政行为时，对行政相对人的信赖利益予以保护的方式。理论上对相对人的信赖利益保护主要有两种方式:存续保护和财产保护。

存续保护，是指依行政行为而产生的行政法律关系主体之间的法律关系，不论其是否合法，都以稳定行政相对人所信赖的法律状态为主要目的，维护行政相对人的利益。

财产保护，则是指行政机关做出的行政行为在必须撤销或废止的情况下，相对人的信赖利益因此遭受损失，必须给予相对人以合理的财产补偿。

为了更好地实现行政信赖保护原则的本意，涉及信赖利益与公众利益衡量时，笔者建议将两者结合适用。如果对行政相对人有利，不改变行政行为又不会明显损害公共利益时，就应当采取存续保护方式。如果行政行为涉及到的公共利益明显大于行政相对人的信赖利益时，就应当适用财产保护。政府的政策对民众而言要有连续性、确定性、稳定性，因此笔者认为在两者结合适用时应以存续保护为主，财产保护为辅。

二、建立我国信赖保护原则和制度的必要性

（一）有利于建立诚信政府，提高行政效率，节约行政成本

信赖保护原则不仅要求行政主体依法行政，而且要求行政主体在做出行政行为时还要考量相对方的合理信赖利益，成为整个社会诚信的示范者，切实保障公民的权益。但由于受传统权利本位思想的影响，行政机关工作人员认为政府为公共利益而行使职权，着眼于大局，对局部的、个人的利益，不必谨小慎微地予以考虑。最明显的表现就是政府在某些决策上的随意性、任意性等等。对因政府不诚信而造成行政相对人损害的，政府往往不承担责任。为了避免这种不利后果的发生，就要求政府要做到言而有信，切实地履行自己的承诺，遵守自己发布的政策，贯彻自己政策的实施，保护私人的信赖利益，取信于民。这样相对人才有可能对自己将来的行为进行筹划和安排，整个社会才能有条不紊地维持在良好的秩序当中。当前国家对海峡西岸经济区建设高度重视，厦门在“海西”建设中又站有举足轻重的地位，对整个海西的建设起着示范作用，因此贯彻信赖保护原则对政府的诚信建设、为广大投资者提供稳定的经济发展环境有着更迫切的现实意义。同时，政府诚信不仅有利于减少腐败现象的发生，也有利于提高行政效率，因为只有政府诚实守信，行政主体才会认真地做出行政行为，以获得人民的信任和避免自己的责任。

（二）有利于维护公民利益

信赖保护原则设置很重要的目的就是要保护社会成员的合法权益。现代行政法试图在国家利益，公共利益和社会成员的个人利益间寻求一种平衡，在不损害国家公共利益的前提下尽量满足社会成员的个体利益需要。但为了国家利益、社会公共利益不得不损害个人的合法权益的时候，就必须对遭受损害的成员给予适当的补偿。行政机关行政自由裁量权使用地恰当与否，对这种利益的平衡效果起着关键作用。通过立法活动和司法审判活动，在行政执法领域树立信赖保护原则，能够对行政机关行使的行政自由裁量权实行实体和程序控制，最终使行政相对人的信赖利益得到保护。确立信赖保护原则，可以使人们对自己的行为产生更有效的预期收益，也可以督促政府明确自己的职责和义务。这种通过对相对人的信赖利益的保护来实现公权与私权的理性平衡，体现的是国家对个人权益的尊重、人权保障的实质重视。

三、对于完善我国信赖保护制度的建议

对于信赖保护原则，我们要从立法上加强其制度构建，而且要从行政、司法方面保障它的真正施行。

（一）扩大行政信赖保护原则的适用领域

我国目前对行政信赖保护的立法仅限于《行政许可法》，其他众多的行政种类如行政指导、登记、确认等等，都尚未纳入信赖保护原则的适用范围，且该原则的适用一般也是在具体行政行为中，对于抽象行政行为，立法中并未得到很好的体现。笔者认为信赖保护原则同样适用于抽象行政行为，原因在于抽象行政行为虽然不是直接针对具体的行政相对人做出的，但会对不特定的人的利益产生影响，公民基于对行政机关制定的行政规则的有效性、稳定性的信赖安排自己的生产、生活，从而产生一定的利益，行政规则的变动必然会影响公民的权益。在这个意义上说，抽象行政行为主体更应该注重其行政政策的稳定性、持续性，不能朝令夕改。信赖保护原则作为一项法律原则，其效力应贯穿整个行政程序中，应适用于所有受行政程序法规制的行政行为。

（二）通过立法来完善行政信赖保护原则

信赖保护原则作为一项当今国家行政法的重要原则，在有些国家比如德国甚至已经把它上升为宪法的重要原则。我国虽然在行政许可法中已确立其为基本原则，但行政许可法作为单行法，并不足以彰显信赖保护原则的重要地位。将行政信赖保护原则作为我国行政法的一项基本原则对我国行政法制化有着重大意义，“它可以促进依法行政，打造诚信政府，使行政主体在法律的规制下保护行政相对人的合法权益，还可以为司法裁判提供依据”。因此建议尽快制定统一的《行政程序法》，并明确确立信赖保护原则为我国行政程序法的基本原则，然后在分则中进一步细化有关具体制度，如加强行政补偿立法，因为完善的补偿制度是公民信赖利益保护的保障。许多国家的法律都规定要对相对人因信赖行政行为而遭受的财产损失给予合理补偿，而我国则缺乏信赖利益补偿的统一性、原则性和指导性的规定，个别单行法对某些行政管理领域的行政补偿问题的规定在范围和标准上尚不统一，甚至完全缺失，这就使公民在实践中的信赖利益无法得到切实保障，政府的诚信也因而大打折扣。德国、日本以及我国的台湾地区对于此原则的相关规定较为完善，对信赖保护原则的适用范围、构成要件以及程序等都做了相关规定，在实践中也取得了很好的成效，我们完全可以吸取借鉴这些成果，弥补我国现行立法的不足，构建并完善信赖保护原则体系。

（三）通过行政执法践行信赖保护原则

信赖保护原则最终能否切实发挥应有的功能，关键还要看行政机关的法制观念与执政态度。当前我国正在构建服务型政府，政府及其工作人员不应把信赖保护视为对社会成员的恩惠，而要明确这是一项必须履行的公法义务，将信赖保护原则内化为行政主体的自愿自觉。首先，政府在内部监督程序上一定要确保规范性文件得到有效的审查和监督，从根本上保障不侵害当事人的信赖利益。政府相关机关在审查时，对溯及既往或以其他方式损害相对人信赖利益的规范性文件不能予以生效或失去效力，从规范层面上解决相对人的信赖保护问题。其次，严格依法界定行政机关及其工作人员执法职责，明确执法依据，确定执法责任，并且建立健全行政执法评议考核机制，通过案卷评查考核行政执法部门和行政执法人员的执法质量。最后，政府法制机构在进行执法人员执法证申请时，可以加强与其相关工作密切的法律知识考察，切实落实行政执法人员法律基础知识以及专业法律、法规的培训，让培训真正得到应有的效果；最后，行政机关及其行政人员一定严格遵守法定程序实行职权，只有这样才能更好地真正地保护相对人的合法权益。

（四）完善司法保障

司法救济是相对人权利救济的最后途径，也是最重要的途径。在行政补偿制度上建议将补偿的范围适当放宽，并随着经济社会的发展逐步调整和扩大。另外，在诉讼程序中可以采取前置程序，即首先由相关行政机关做出是否予以行政补偿的决定，如果相对方对这一补偿决定不服，再赋予司法机关寻求司法救济的权利。在司法实践中运用此原则，在程序权益方面，根据自然公正原则，对行政相对人不利的行政行为未经听证程序不得做出，如果法律对此程序没有做出明文规定，则根据信赖保护原则，行政相对人有获得要求行政机关赔偿的权利。

  （市法制局行政执法监督处 董帅）

参考文献：

【1】马怀德．行政法与行政诉讼法【M】．北京：中国法制出版社出版2000

【2】姜明安．行政法与行政诉讼法【M】．北京：北京大学出版2005．

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【4】最高人民法院行政审判庭编．《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》中国城市出版社2008

【5】应松年《我国行政程序法律制度之现状》，载于2002年9月2日《法制日报》第3版。

【6】王成栋《政府责任论》，中国政法大学出版社1998