摘要 当今社会，行政自由裁量权无处不在。行政自由裁量权不加以规范和控制，容易带来消极影响。公共管理伦理理论的产生、发展、研究以及各国公共管理伦理的实践，为行政自由裁量权的规范和控制提供了理论依据和借鉴经验。

一、行政自由裁量权的概念

关于行政自由裁量权的涵义, 有学者认为:“行政自由裁量权是法律授予的在某种情况下依据自己的判断力和道德心,而不是依据他人的判断力或道德心而做出的公务行为的权力。”有的学者认为：“行政自由裁量就是指行政主体在行政行为的范围、方式、种类、幅度等方面所享有的选择决定权”。美国布莱克法律词典解释为:在特定情况下依照职权以适当和公正的方式做出作为的权力。《牛津法学大词典》对其界定为:“酌情做出决定的权力,并且这种决定在当时情况下应当是正义、公正、正确、公平和合理的”。王眠灿先生在《行政法概要》中认为: 凡法律没有详细规定,行政机关在处理具体事件时,可以依照自己的判断采取适当的方法的,是自由裁量的行政措施。王名扬先生在《美国行政法》一书中的定义是:“自由裁量是指行政机关对于做出何种决定有很大的自由,可以在各种可能采取的行动方针中进行选择,根据行政机关的判断采取某种行动,或不采取行动,行政机关自由选择的范围不限于决定的内容,也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面,包括不采取行动的决定在内”等等。以上可以看出，对于什么是行政自由裁量权，各国专家学者仍然存在不同的解释。目前我国实践界比较流行的观点认为，行政自由裁量权是指法律、行政法规、地方性法规和规章对某一具体行政行为的内容或实施要求没有明确的规定,或虽有明确规定,但留有一定自由行使职权的幅度,由行政主体依照立法目的和公正合理的原则,结合具体情形自行判断并做出处理的权力,是行政主体的一种自行决定权,即对行为的方式、范围、种类、幅度等的选择权。概括地说，是行政主体在实施行政行为的过程中，基于客观实际情况，通过主观判断做出灵活选择的权力。

二、 行政自由裁量权在实际运作中的负效应。

从前文所提及的行政自由裁量权的概念不难看出，行政自由裁量权具有人为因素比重大、主观性强等特点,加上在实际运行中人际关系的介入、个人利益与公共利益冲突等因素，容易造成权力滥用和显失公正的现象，使自由裁量权在具体落实中出现了很多的问题，产生了一些消极影响。其中最主要的是行政自由裁量权的滥用。

（一）行政自由裁量权滥用的主要表现形态

目前,学术界关于自由裁量权滥用的表现形式,看法不一,归纳起来,有以下四点 :

1. 对违法行为人实施行政处罚畸轻畸重,显失公平。面对繁复的社会事务,为了提高政府机关的办事效率,我国许多法律都赋予行政主体在实施行政管理过程中,对违法行为人实施处罚时有自由选择或者有自由根据自己的最佳判断实施处罚的权力。但是由于个别行政人员素质不高,在适用自由裁量权时往往超过一定标准、范围和种类,从而造成对违法行为人实施行政处罚出现畸轻畸重的现象。此种做法违反了法律设立并赋予行政主体该项权力的目的, 违背了行政处罚的公平、公正原则,造成了对该项权力的滥用。

2. 自由裁量行为在具体行政行为中前后不一，反复无常。法律根据社会和行政管理的需要，赋予行政主体在法定范围、幅度和种类内有自由选择和决定的权力，除提高行政效率外，使社会生活形成一种比较稳定的秩序也是立法不可或缺的目的。所以行政主体在具体行政行为中采取措施时，同样的措施应针对事实、情节、后果相类似的行为，使行政相对人能够预测自己的行为结果。但一些行政主体在行政过程中从本部门、本地区的局部利益出发以及考虑相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素，往往对类似的事实、情节、后果作出不一致的具体结果。更有甚者，个别行政人员基于个人目的，对相同的事实、情节、后果却作出截然不同的具体措施，明目张胆地滥用自由裁量权。

3. 不履行或拖延履行行政主体的法定职责。行政主体在实施自由裁量权时,应当依照法律的规定主动、积极地行使、履行其法定职责。但在行政执法实践中,个别行政人员由于存在不良的动机和目的,在执法活动中,拖延或不履行其法定职责的情况时有发生,造成了对自由裁量权的滥用。

4. 超越、滥用职权。根据法律规定,行政人员在行使自由裁量权时,必须在法定的幅度、范围之内作出,但个别行政人员在运用该项权力时,或超出了这种幅度和范围,或将该项权力不当委托给其他部门行使,从而造成了对该项权力的滥用,违背了法律赋予该行政主体行政自由裁量权的目的。

(二)行政自由裁量权滥用的负效应

滥用行政自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿,干扰和破坏了法制秩序,其后果严重,危害极大。行政自由裁量权的滥用可能带来以下几个方面的负面效应:第一,不利于社会秩序的稳定。因为行政主体滥用自由裁量权，处理问题随意性很大,畸轻畸重, 反复无常,引起群众不信任,产生对立情绪,不配合行政主体的管理,行政违法行为增多,导致社会秩序的稳定性能差；第二 ,助长特权思想,导致不良社会现象的出现。由于行政主体及其工作人员在行使自由裁量权时或多或少的带有一定的主观性,这样法律对自由裁量权的条件、幅度等规定的越宽,越容易在一些外界因素的影响下, 将公权当私权运行,执法偏离公正、公平、公开的轨道,为所欲为。第三, 制造腐败“形式合法”。个别行政人员利用行政自由裁量权，在合法外衣掩饰下，捞取个人利益,造成腐败的社会风气。

三、公共管理伦理对行政自由裁量权的制约

（一） 公共管理伦理的由来

正因为行政自由裁量权滥用带来的诸多负效应，对行政自由裁量权如何加以规范和控制，则日益显得必要和重要。应该说，西方国家对权力制约的思考一直没有停止过。关于对权力滥用的制约，在西方传统理论中，主要的观点就是制度制约论，而其最著名的则是以权力制约权力的理论。权力制约权力理论最早于洛克的分权理论。西方近现代社会建制所采取的根本措施便是分权和制衡，用法国近代思想家孟德斯鸠的话说，就是“以权力牵制权力”。如果说，以权力牵制权力，更多的体现是对政治权力的制约，那么对行政权力的制约思考则是伴随着西方的“行政国家”的出现以及行政管理改革的实践历程而不断发展。在过去的一个世纪，人类社会、经济、文化发生了翻天覆地的变化。与之相适应，国家行政职能也出现了重大变迁。在19世纪，西方国家大多实行自由放任政策，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那个时候，“除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人几乎可能没有意识到政府存在而度过他的一生”。而当历史进入20世纪，特别是两次世界大战以后，国家行政职能大为扩张，如全面干预经济、直接经营企业，规制人们“从摇篮到坟墓”的每一行为等。此外，科技的发达和进步，又导致立法权和司法权逐渐旁落行政机关。因为有关立法事项和有关民事、行政案件越来越多地涉及科学技术，而议会的议员、法院的法官往往缺乏对相应事项、相应案件的专门知识、专门经验和专门技能，不得不越来越多地授权行政机关行使准立法和准司法职能，此外，普通司法对行政司法的最终审查权的审查标准放宽，使行政能够无所顾忌地自由裁量，加上帕金森定律的作用，国家逐步演变成“行政国家”。而“行政国家”的副作用不断发展，最终导致“行政国家”异化现象出现，这些“行政国家”异化现象主要表现为腐败、浪费、滥用权力、官僚主义和效率低下等。西方主要市场经济国家相继出现了一种新类型的经济危机，那就是低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字和高失业率同时存在的“滞胀”并行。与此同时，美国政府的一系列丑闻也令美国政府官员形象大受影响，人们痛感政府道德问题严重。这些因素构成了西方政府尤其是美国政府确立新的行政管理理念、重视公共管理伦理建设的契机。1978年，美国国会通过了《政府伦理法》。卡特总统在签署该法案时表示，它将有助于使美国联邦政府变成一个公开的、诚实的、不为利益冲突困扰的政府。

（二） 公共管理伦理的历史演变过程

关于公共管理伦理的历史演变过程，目前学术界有观点认为，公共管理伦理主要经历了以下几个阶段：

一、传统的政府行政模式时期。1887年，伍德罗.威尔逊发表了《行政学研究》，标志着现代公共行政学的诞生，其中出现了著名的“政治-行政”二分法思想。其特点是（根据欧文.休斯）“行政部门处于政治领导的正式控制之下，建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之上，由常任的、中立的和无个性特征的官员任职，只受到公共利益的激励，不偏不倚地为任何政党服务，不是修饰政策，而仅仅是执行被政治官员决定的政策。”

在传统行政模式中，由于行政人员被认为价值中立，因此，几乎没有价值和伦理的位置，他们不需要进行伦理思考。传统行政模式侧重对政府内部事务的关注以及政府运作的命令和服从关系，强调过程、程序、符合规定及办公室管理。

二、新公共行政学时期。1968年，由沃尔多教授倡导召开“明诺布鲁克会议”，标志着新公共行政学的诞生。它抛弃了所谓的“价值中立性”原则，主张突出管理的受益者公民的权利主体地位，强调公共行政的责任意识和服务作用，突出“社会公平”(social equity)的价值取向，并认为公平是行政所追求的核心价值目标。没有安全、自由、平等、正义等人类所追求的共同的价值目标，行政本身也就失去了存在的合理性。

三、新公共管理运动时期。自20世纪70年代起，西方国家普遍经历了一场“重塑政府”、“政府再造”的新公共管理运动，其以1979年英国首相撒切尔上台为标志。“顾客导向”及竞争机制的引入，主要是强调公共管理的责任、服务和结果，公共管理的主体也更为宽泛，不仅仅包括政府，还包括非政府组织，公民社会组织等。主张借鉴和采用私营部门行之有效的管理方法，提供更高质量的公共产品。此外，新公共管理运动，提出了在公共管理领域导入价值观、伦理学等主张。并由此产生了一门新的学科，即公共管理伦理学的产生。1989年美国公共行政学会在华盛顿召开了主题为“政府中的伦理：一个复杂的网络”第一届全国政府伦理学大会。1991年，美国第一届“政府伦理研究大会”讨论的范围涉及了伦理学与组织控制、行政人员的伦理观念与职业行为、政策理论等领域的内容。1994年美国学者特里.库珀的行政伦理学专著《行政伦理学手册》问世，标志着美国公共管理伦理学进入了相对成熟的阶段。

（三） 公共管理伦理的界定

公共管理伦理学这门学科的产生至今不过二、三十年的时间，国内关于公共管理伦理学的研究也是近几年的事情。因此，对公共管理伦理的界定，目前国内学术界仍在探讨之中，认识不一。但在公共管理伦理的宗旨和目标问题上，学术界基本达成一致，认为主要是实现公共利益和规范、制约公共权力。万俊人先生主编的《现代公共管理伦理导论》对公共管理伦理的基本概念、基本理念等作了较为系统地阐述。该书对公共管理伦理作了界定，认为公共管理伦理是指公共管理领域基本伦理维度、公共管理行为的基本道德规范，以及通过公共管理行为与公共事务所集中体现出来的社会公共伦理精神，是为了维持公共管理之“公共性”而必须坚持的伦理标准和要求。其核心内容是作为公共社会的管理者的管理行为、公共管理部门之间的权力运行关系，作为公共管理的基本依据和方式的社会公共制度、公共决策等方面的道德伦理问题，简要地说，就是公共权力及其公共运用的道德伦理问题。其涵义包括：第一，所涉及的基本范围是公共管理领域，而非整个社会公共生活领域的全部（因此有别于一般公共伦理），也不涉及社会个体的私人德行（有别于传统的道德伦理），主要是涉及公共权力及其公共运用方面（例如公共管理者的行为、社会公共制度、公共决策）的伦理问题。第二，针对的是公共管理行为，不涉及一般意义上的社会行为，其基本规范对象是作为公共管理者的政府、政府部门或公共决策机关，以及公共行政人员和公共组织管理者。第三，公共管理伦理必须借助于社会普遍伦理的一般原则和价值精神的扶持，同时又是对后者的维持和公开示范。因此，也有人将公共管理伦理理解为是公共管理主体在公共管理活动中所应当追求的一种价值目标，通过确立公共管理伦理的价值目标，以期实现对公共权力运行的有效制约。

（四） 公共管理伦理的基本理念

关于公共管理伦理理念，目前我国公共管理伦理学界有观点认为公共管理伦理主要包含以下理念：

1. 公共正义的秩序理念

指的是公共社会或国家之基本组织结构的正义和公共管理行为的公正。包括国家的立法、司法和行政正义。正义的公共秩序是公共管理最基本、最直接的价值目标，也是公共管理伦理的首要理念。

2. 公共效率理念

指以尽可能低的公共管理成本，实现尽可能高的社会公共效益。包括政府部门的行政管理效率、向社会提供的公共产品的质量、公共政策的社会实际效应；以及公共秩序的水平等。

3. 公共责任理念

指与公共管理权力相对应的社会公共职责和社会公共道义。它既是一种与确定公共职位有着直接关联的政治性的职责承担，也是一种基于社会公共伦理精神和普遍伦理要求的道义承诺。

4. 和谐社会理念

指正义而又良好的社会公共秩序，以及通过这一优良的社会公共秩序所带来的社会各要素、各方面或各层次之间的融洽互动和协调发展之理想状态，甚至还包括社会精神生活和社会全体成员个体的精神心理的和谐安宁状态。因此，这一理念关乎社会的公共理想和长远追求，是公共正义秩序基础之上的社会理想目标。

需要说明的是，不同的时期，不同的国家，公共管理伦理的理念和价值目标有所侧重。以美国为例，20世纪初，泰勒发起的管理运动对公共行政管理科学化、技术化有着决定性影响，使公共行政管理体系主要从属于效率的价值目标，因此，传统的公共行政学时期将效率作为追求的最高目标。而罗尔斯的《正义论》一书的问世，使新公共行政学时期将社会公平问题放在了首要位置，同时也促进了在公共行政学领域突破长期以来的“效率优先”的主张而开始更多地关注社会公平问题。罗尔斯在其《正义论》一书中指出：“公正（justice）”是政府的中心组织原则。为此，他还进一步提出了实现社会平等（equity）所应遵循的一整套具体的标准。在其思想影响下，“社会公平”成为公共行政学研究的一个重要主题，也成为了公共管理伦理主要的规范化标准之一。

（五）公共管理伦理的制约机制

公共管理伦理理论表明，公共管理伦理对公共管理主体的行为以及对公共权力的运行具有制约性，其制约机制主要体现在外部控制和内部控制两个方面。

1、外部控制

是指通过有效的制度建设，以加强对公共管理主体的控制，使其行为合乎规范与伦理价值。这里的公共管理主体既包括政府机关在内的各种法人主体，也包括直接履行公共管理职责的自然人，如行政机关工作人员。外部控制的形式主要包括：制度规范和伦理监督。

（1）制度规范。

制度规范是指通过将制度作为控制手段，使公共管理主体以及公共权力运行处于严格的制度控制与约束之下，进而能够有效地履行其公共管理职责。公共管理伦理的制度规范包含两层含义：第一，制度伦理，即制度本身有一个合理性及其道德基础问题，以及公共管理主体对这些制度规范的价值认同与实践问题，这些问题的核心并不是要不要制度的问题，而是所谓“善法”或“恶法”的问题，简单地说，就是制度的制定本身要合乎公共管理伦理，或者说把重要的伦理道德规范，尽量纳入公共管理的法律体系之中，给予所有公共管理主体以相同的行政道德判断、选择和评价的模式、能力。只有在制度中植入能够激励和保护公正、正义和善的追求时，才能够称得上是体现伦理精神的制度，才能够实行一种道德的管理。第二，对公共管理行为进行专门的伦理立法。伦理立法被看作是一种集体性的道德裁决，伦理立法一方面为行政主体提出了伦理要求和标准，为行政主体解决伦理冲突提供了指导，另一方面也为惩戒违反道德要求的行为提供了依据。在现代，越来越多的国家出台了专门的伦理立法。如美国通过的《政府伦理法》，对上至总统下至一般公务员的行为在道德上都作了详细的规定和限制。此外，韩国颁布了《公职人员伦理法》，加拿大通过了《公务员利益冲突与离职后行为法》，日本通过了《国家公务员伦理法》、英国通过了《荣誉法典》，法、德、荷等许多国家也都先后颁布了类似的伦理法典。

（2）伦理监督。公共管理伦理确立了一定的价值目标，使外界对公共管理主体的行为以及公共权力运行是否符合价值目标就有了一个衡量和评判标准。因此伦理监督是外部控制中不可缺少的方面。为了加强对政府公务员行为的伦理监督，美国不仅在国会和联邦政府设有“道德委员会”和“伦理办公室”等专门机构，而且许多州、市、地方的议会和政府也设有伦理办公室或伦理委员会。如洛杉矶市于1990年成立伦理委员会，因为广大民众需要“强有力的伦理委员会，对政府进行监督”。该委员会奉行的宗旨是“公正、廉洁、不分党派”。参加委员会的成员首先都是志愿者，一旦当选，在5年任期内不能随意离开。该委员会保持对政府行为监督的独立性，对处理问题有相当大的决策权。此外，在美国，一些非营利的民间组织对政府的监督调查机构，在反映民众意志，加强对公务员行政伦理行为的监督方面发挥着重要作用。如，芝加哥的“改进政府工作协会”，华盛顿的“公仆廉政中心”，丹佛的“卡门考草根游说组织”等，活动经费由商界、慈善组织及民众自愿捐助，以调查和揭露政府官员的贪污、腐败和不公正行为，维护公共利益为职责，在唤起民众对政府官员行为的监督意识，提高公务员行政道德水平方面发挥独特的作用。

 　　2、内部控制

对公共管理主体的管理离不开严格的制度，因此加强立法等制度性建设，严格外部控制，可以在一定程度上有效规范公共管理主体行为，但是，制度本身的完善总是相对的，且制度特别是法律通常是一种原则性规定。此外，制度需要通过人来实现。而公共管理主体总是有自己的个人自由意志和自由裁量空间：一方面，公共管理主体在履行公共管理职能且以整体价值目标为取向时，也会有自己的独立的价值判断，这种具有独立价值判断的自由意志，造成不同个体在履行同一公共管理职责时的不同状态；另一方面，公共管理主体有自己的特殊的利益要求以及由这种利益要求所制约的特殊价值取向，这种特殊价值取向总会以各种方式渗透在公共管理活动过程中，当个人价值取向与公共管理总体价值要求相冲突时，就有可能置公共利益于不顾，而谋取个人私利，因此，尽管外部控制可以在一定程度上使公共管理主体正确有效行使公共管理职责，但外部控制不是万能的，需要通过内部控制来弥补外部控制的缺陷。

所谓内部控制，是公共管理主体由一系列“自己内心的价值观和伦理准则组成的”自我控制，它高度重视公共管理主体的内在道德价值与道德力量，并诉诸于公共管理主体的道德自律，使其行为合乎职责义务要求。因此，内部控制也是一种高度主观化的、内在的且主要是自愿的约束。道德自律是内部控制的主要方式。

关于内部控制（内在约束）和外部控制的功能问题，国外曾有过一场经典辩论。这场辩论在卡尔.雷德里克和赫尔曼.芬兰之间产生，这场辩论发生的背景是人们对行政权力日盛感到恐惧。芬兰坚持认为只有以法律和行政程序的形式建立一套外在约束机制来惩戒违反者才能为人们提供真正的保护，这也是唯一有效的措施；相反，弗雷德里克则主张用一种更为微妙的方法。他明确指出，根本不可能创造一个可以发现并控制所有权力滥用行为的结构体系，他认为，实现责任行为的唯一途径就是吸收各种正直的人到公务员队伍中，然后通过社会化的方式把一整套公共服务价值灌输给他们。此后，许多人都在为创立行政伦理，寻找如何把它们灌输给进入公共服务领域的专业人员的方法而努力。美国、英国、法国采取的是不同的公务员职业化和伦理价值观灌输进程方式。

美国公共行政学会在推动公共管理伦理规范方面作了很多努力。以下是美国公共行政学会对本会员的伦理规范要求以及对公务人员的伦理规范要求。

美国公共行政学会伦理规范 美国公共行政学会以推动公共行政管理的科学化、程序化和规范化为己任。本学会郑重申明其主旨为培养会员的职业精神，通过会员自身的表率作用在公共中提高公众对伦理原则的认识。为了这个目标，我们的会员们要保证自已遵守以下原则： Ⅰ公共利益 超越自身利益服务公众。 学会会员要保证： 1、自主行使合法权力以促进公共利益。 2、反对一切形式的歧视和骚扰，促进公平权行动。 3、承认和支持公众了解公共事务的知情权。 4、在政策制定过程中重视公民参与。 5、具有同情、仁慈、公平和乐观之心。 6、对公众的回应完整、清楚并易于理解。 7、帮助公民与政府打交道。 8、对做出可能不受欢迎的决定有充分的准备。 Ⅱ尊重宪法和法律 尊重、支持并研究界定公共组织、公共雇员、全体公民责任的宪法和法律。 学会会员要保证： 1、理解与本职工作相关的法律法规并加以应用。 2、努力改进、改变可能带来相反结果或过时的法律和政策。 3、消除不法歧视。 4、通过建立和维护强有力的财政和管理控制机制，支持审计和调查活动以防止各种形式的对公共基金的不善管理。 5、尊重和保护公务机密。 6、鼓励政府中合法异议的表达并为其提供便利条件，保护公务员检举揭发的权利。 7、在保障公民权利方面，发扬如下宪政原则：平等，公平，代表性，回应性与正当程序。 Ⅲ展示个人的廉正 在所有的活动中应以高标准严格要求自己，从而唤起公众对公共服务的信心和信任。 学会会员要保证： 1、诚实、正直，不为升迁、荣誉或个人利益而放弃原则。 2、使其他人获得因工作和贡献而应该获得的荣誉。 3、积极防范假公济私的行为以及其他的种种表现如：任人唯亲，不适当的外部雇佣，滥用公共资源或收受礼品等。 4、尊重上级、下属、同事和公众。 5、为自己的错误负责。 6、行政行为不受党派偏见的影响，保持行政中立。 Ⅳ提高组织的伦理水平 加强组织运用伦理、效率及效能为公众服务的能力。 学会会员要保证： 1、提高组织的信息透明度、创造性和做出贡献的能力。 2、使对组织的忠心服从于公众利益。 3、建立有利于道德行为的制度安排，使个人和组织为自己的行为负责。 4、为组织成员提供表达不同意见的行政途径，确保程序公正，防止报复行为。 5、推动功绩制原则的发展，防止公共行政官员的独断专横或恣意妄为。 6、依靠适当的控制机制和程序来完善组织的责任性。 7、鼓励组织采纳、宣传伦理规范，并将其视为一个活的文件定期进行评估。 Ⅴ努力成为职业能手 增加个人能力，鼓励他人的职业发展。 学会会员要保证： 1、支持和鼓励公共行政人员提升专业能力。 2、将了解最新出现的问题和潜在的问题视为个人的责任。 3、鼓励他人在职业生涯中参与职业活动和职业协会。 4、定期与学生们见面，在课堂研究和公共服务实践之间搭起一座桥梁。 该伦理规范的实施以美国公共行政学会章程第四部分第一条为依据。1981年美国公共行政学会全国会议采纳了一系列伦理原则。三年后，即1984年，全国会议通过了《会员伦理规范》，并于1994年对其进行了第一次修订。   美国公共行政学会

美国公共行政学会于1985年发表十二条公务伦理法则，则揭示了公务人员的道德伦理责任：（1）公务员执行公务，应表现出最高标准的清廉、真诚、正直、刚毅等特质，以激发起民众对政府的信任。（2）公务员个人不得运用不当的方式，去执行职务而获得利益。（3）公务员不应有抵触职务行为的利益或实际行为。（4）公务员要支持、执行、提升功绩用人及弱势优先计划，确保社会各阶层适合人士，均能获得服务公职的平等任用及升迁机会。（5）公务员要消除所有歧视、诈欺、公款管理不善行为，并负责对主管此事的同仁，在困难时给予肯定支持。（6）公务员要以尊敬、关怀、谦恭、回应的态度，为民服务，并体现为公共服务要高于为自已服务。（7）公务员要努力充实个人的专业卓越，并鼓励各类公务员的专业发展和服务公职的意愿。（8）公务员要有积极的态度，及建设性地具有开放、创造、奉献、怜悯等精神，去推动机关组织及实务运作的职责。（9）公务员要自尊，并保守公务机密。（10）公务员在法律授权内进行行政裁量，增进公共利益。（11）公务员要能随时处理新问题，以及以专业能力、公正、无私、效率及效能去管理公共企业的能力，并视作个人负责任之职责。（12）公务员要尊敬、支持、研究有关界定行政机关、公务员、服务对象、全国民众，四者相互之间关系的联邦和各州的宪法和法律。

（六）公共管理伦理对行政自由裁量权制约的实现途径

从公共管理伦理的产生、发展、研究到各国的公共管理伦理实践，笔者认为，公共管理伦理对行政自由裁量权的制约成为可能性。目前我国不少地方陆续开展了规范行政处罚自由裁量权工作，一些地方还相继出台了有关规范行政处罚裁量权的规定，积累了一些规范行政自由裁量权的经验。结合国内目前开展的规范行政自由裁量权的立法与实践，通过以下途径，实现对行政自由裁量权的制约：

1、建立行政自由裁量权的伦理理念。伦理理念的建立为行政主体的行政行为确定了基本的伦理标准，并通过法律强制作用确保其实施，这对行政主体正确行使行政自由裁量权发挥着重要的作用。美国法官弗兰克福特曾指出，“自由裁量权，如果没有行使这种权力的标准，就是对专制的认可”。

（1）行政自由裁量权的行使应当符合公正适用伦理理念。

行政自由裁量权设定的目的就在于使行政主体根据具体情况、具体对象作出正确公正的选择和判断，而不是让行政主体在留给的弹性空间内随心所欲。公正公平既是法的内在要求，也是行政自由裁量的伦理要求。行政自由裁量行为的“不公正”、“过分”、“反复”、“恣意”等等，都是不符合公正理念要求的。“公平理念使行政主体及其行政人更明确行政裁量的责任和意义，同时，在行政执法中的模糊界域刻画出一条相对明朗的基线，给现实的行政执法注入活力，也为行政裁量的合理化提供了一个价值尺度。”（注：傅国云：《公平在行政自由裁量权中的价值定位及其实现》，载《行政法学研究》。）目前国内在对行政自由裁量权进行规范与制约的立法与实践中，大部分地方将合理性作为规范行政自由裁量权的重要原则之一，其核心内容是行政自由裁量权的行使不仅要合乎形式的法律，而且要客观、适度，合乎“理性”和“公正”之公共“法理”。笔者认为这里的合乎理性是一个伦理价值性标准，是公共管理伦理在规范行政自由裁量权实践中的具体运用。以合理性原则为指导，通过对自由裁量权的范围进行限制，清除那些过于抽象或不受任何原则和规则指引的自由裁量权，给行政自由裁量权一个合理的空间，将有利于防止行政自由裁量权的滥用。实践中，不少地方将合理性的标准作了进一步分解，虽略有不同，但基本包括以下几方面：第一，同等对待，即对于同样的情况平等地适用法律，对于同等的合法权益给予同等保护，对于需要给予处罚的同样行为应给予同等的处罚；第二，责罚相当，即行政主体所作的决定和相对人应受的处理应成比例，例如行政处罚要罚当其过等；第三，前后一致，即在同等情况下，先前所作的行政行为和以后所作的行政行为基本相等；第四，遵守惯例，惯例是经过实践检验为正确的既定做法，通常情况下行政主体应当遵守。

（2）行政责任理念。行政责任是指行政主体必须对自己所实施的行政活动全部承担责任，整个行政活动应处于一种负责任的状态，不允许行政主体只实施行为，而对自己的行为不承担责任。库珀在分析行政责任时认为：“行政责任实际上是由客观的责任行为和行政人个人伦理自主性两个方面构成的。”在他看来，责任既可以是一种个人内心的伦理诉求或责任感，同时又是可以通过强制手段进行追究的刚性法律责任。因此，行政责任制的建立，可以通过行政责任的落实，促进行政主体更好地履行行政责任，可以更加明确地追究违法者的责任，避免权力寻租。从目前我国规范行政自由裁量权的工作来看，行政责任制的内容主要包括行政部门实行首长负责制和行政人员的执法责任制等。

2、强化行政程序

从运行过程实现对行政自由裁量权滥用的控制，是防止行政自由裁量权滥用、保障依法行政的重要举措。广州市将规范行政自由裁量权的行政程序作了具体化规定：（1）情报公开制度。凡是涉及行政相对人权利义务的，都应一律向社会公开，依法允许公众查阅、复制。（2）表明身份制度。行政主体及其工作人员在进行行政行为之前，要先向相对一方当事人出示身份证明或者授权令，以表明自己享有为某种行政行为的权力。（3）回避制度。即与行政行为有利害关系的行政人员不得参与该行政行为过程的制度。（4）裁决书说明理由制度。行政主体在做出行政裁决时，要说明做出该项裁决的具体理由。（5）听证制度。行政主体在做出对相对人不利的决定之前，应听取有关相对人意见。（6）行政教示制度。行政主体在进行某项行政行为之前、之中或者之后，对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务，如何行使权利、履行义务以及其他有关事项，负有的以书面或口头形式告知行政相对人并加以指导的义务，如果行政主体没有履行该义务而导致相对人因此丧失权利或为履行有关义务而遭受损失，则应承担相应法律责任。（7）重大行政处罚备案制度。对重大或者复杂的自由裁量行使案件，应当报送上级行政部门备案，接受上级部门的审查。（8）时效制度。行政主体部门对行政案件的立案、调查、审核、裁决、送达等均应当符合法律、法规规定的时限要求。

3、加强行政主体伦理教育

　　正如本文开头提及的行政自由裁量权的概念，其是法律授予的在某种情况下依据自己的判断力和道德心而做出的公务行为的权力。因此也有人认为行政自由裁量权是一种“制度之外的”权力，是一种伦理性裁量权。对于行政人员来说，行政自由裁量权的存在，既是对其理智和良知的肯定，也是对其能力与德性的挑战和考验。行政人员如果不是更多的话，至少也与一般人一样常常面对着多重价值困境和角色冲突，使其道德生活呈现出一定的“悲剧性与悖论性”。因此，伦理的诉求就在行政自由裁量权的行使中发挥着极为重要的关键作用。从伦理的角度来看，行政人员的道德修养是行政人员如何正确合理用权的内在本质要素。因此，要正确、合理地行使行政自由裁量权，必须加强行政人员的道德修养，使其养成合法、合理行政的习惯和自觉性，营造高尚的行政道德氛围，从而保证自由裁量权运行方向上和目的上的自制性和正义性。

4、完善监督体制

伦理监督是指监督主体运用行政伦理对行政主体进行监督，督促行政主体遵循行政伦理的要求进行公共行政。这里的监督主体，既包括执政党、国家机构和公共机构等内部系统，也包括其他民主党派、人民群众、新闻媒体等外部系统。行政伦理监督的目的是促使行政主体及其人员的政务活动合法、合理，防止滥用职权，从而保证行政主体正常地履行职责，提高行政效能。因此，要加强行政伦理监督的机制创新，充分发挥伦理监督的约束功能，逐步建立和完善社会舆论监督体系。社会各界、公民个人以及新闻舆论对各级行政主体及其工作人员实施监督是行政伦理监督的重要形式。

此外，促进组织伦理环境的生成，建立伦理的公共组织、树立伦理模范、创造良好社会风气等也是对行政自由裁量权进行规范和控制的有效途径。广州市在控制行政自由裁量权的实践与理论探索中，提出要从提升行政自由裁量权的体系自控和完善行政自由裁量权的异体监控体系等层面来控制行政自由裁量权的滥用，其中将强化行政程序，提高行政人员的道德素养，建立完善的执法责任追究制度、强化行政自控，从系统内部实现对行政自由裁量权滥用的控制作为体系自控的内容，而异体监控则包括加强和完善权力机关监督，完善司法机关的有效审查、加强社会舆论监督，增加行政相对人权利保障的途径等，此观点值得借鉴。

 

                          （市法制局法规处　阮庆文）

 

注：“道德”源于拉丁文“mos”，与希腊文“ethos”相近，意思也是品性与风习。"Moral"（道德） 一词即源于此。在西方，Ethical（伦理的）与Moral（道德的）分别源于希腊文和拉丁文，含义相同。

参考文献：

万俊人主编　《现代公共管理伦理导论》　人民出版社

［美］菲利普.J库珀　《二十一世纪的公共行政：挑战与改革》　中国人民大学出版社

鄯爱红/胡林英：《公共行政伦理的历史演进与时代价值》

《当代美国行政伦理的理论与实践》（行政伦理：从国内到国外（第60期））

《广州市控制行政自由裁量权的实践与理论探索》