不断加强对抽象行政行为^①的监督管理，切实维护社会主义法制统一，确保政令畅通，是贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的一项重要举措。

为了进一步提升我市抽象行政行为监督管理水平，同时学习借鉴国外一些发达国家在抽象行政行为监督管理方面的先进经验和理念，2009年12月初，厦门市法制局根据国家外专局的审核立项和厦门市外专局《关于实施抽象行政行为监督审查制度赴美国培训项目的通知》的要求，正式组团赴美国参加了为期21天的抽象行政行为监督审查制度培训。整个培训活动由美国旧金山美中交流协会（United States-China Exchange Council）负责邀请和接待，并根据培训要求，先后安排了《美国现代化再认识与思考借鉴之总体方法论》、《美国发展的历史经验与现代化的基本要素》、《美国立法与司法法规及实施情况概述》、《美国联邦法庭规制听证与公众参与》、《非立法性规则公听会举行的时机及公听决议程序》、《美国联邦法庭制度、结构与诉讼程序》、《美国联邦庭外调解的渠道与执行方案》、《美国城市非立法性规则的制定、评估、修改及监督审查机制》、《抽象行政行为执行引发的争议与行政判决》、《立法与抽象行政行为的关系以及冲突协调机制的建立》、《公民、法人和其他组织对规制有异议时的处理判决机制》、《加州抽象行政行为的备案及规范性文件公开》、《美国联邦、州和地方立法和规则形成的民主程序》、《美国各级政府对抽象行政行为的监督》、《美国公众舆论对政府工作的监督方式与渠道》、《洛杉矶市非立法性规则公听会的公听决议程序》、《华盛顿特区立法的评估与行政执法争议的协调》等课程。与此同时，培训团还分别参观走访了美国联邦第九诉讼巡回法庭（United States Court of Appeals for the Ninth Circuit）、美国联邦劳工部加州地区行政法官办公室（U.S.Department of Labor Office of Administrative Law Judges）、加州行政公听办公室（Office of Administrative Hearings）、旧金山市道德委员会（Ethics Commission City and County of San Francisco）、洛杉矶郡社会公共服务部（County of Los Angeles Department of Public Social Services）等从联邦、州，到郡、市的美国各个层级的行政和司法机关，对全面了解美国抽象行政行为监督审查制度起到了很大的促进作用。

通过在美期间的学习和交流，不仅使我们对美国的法律制度（主要是指行政和司法制度）有了一个初步的概念性了解，同时也从一个侧面使我们对美国抽象行政行为监督审查制度有了一个较为深入的感性认识，对借鉴吸收他人先进经验用以改进自身工作起到了积极的促进作用。

首先，在总体的体会和感受上：一是从管理相对人层面来看，美国公民、法人和其他组织守法意识较强，法律在很大程度上能够得到普遍遵守与崇尚。究其原因，与在法律制度（即广义上的抽象行政行为）设计上，对违法者的惩治严厉，违法成本普遍较高有着很大的关系。这一制度设计理念的确立，使得美国的公民、法人和其他组织在利益权衡之后，不敢轻易触犯法律、法规、规章等，更不愿意“因小失大”，得不偿失。

二是从行政管理者层面而言，政府机关及其工作人员强烈的敬业精神和较高的工作效率都给我们留下深刻的印象。此次培训除了请美国知名大学的教授授课以外，更多地是通过访问和交流来进行培训的。我们访问、交流的部门和机构涵盖了美国的联邦、州、郡、市四个层级、涉及行政和司法两大体系。从访问和交流培训的情况看，美国各级政府部门、独立机构、司法部门工作人员的工作效率非常高，每年无论是在制定社会管理等方面的条规，还是在审判各类案件的数量都相当庞大。更为重要的是，这些部门的执行力都非常强，使得绝大部分法律制度在社会各个领域和活动中都能得到有效贯彻落实。不仅如此，从这些部门、机构工作人员的精神面貌和工作状态看，不论是部门领导还是具体工作人员都十分勤勉、敬业，给人一种部门内部既充满活力，又整体和谐；个体既有职业修养，又富有蓬勃朝气的亲和感觉。

三是从监督者层面来说，独立机构监督有力，司法机关具有最后的裁决权，从而最大限度地保证了行政机关必须依法行政的原则性要求。这次培训，接触最多的就是美国从联邦到州到市的行政公听办公室。就是这样一个完全独立于政府之外的行政公听机构（Office of Administrative Hearings，以下简称OAH），极其有效地发挥了监督政府行政行为（包括具体行政行为和抽象行政行为）的积极作用。

其次，在与本次培训主题——抽象行政行为审查监督制度相关的体会，也是感到受益匪浅。

一是美国抽象行政行为（包括非立法规则，下同）制定程序严格，权限明晰，从而有效杜绝了我国目前尚不同程度存在着的“红头文件满天飞”现象。一方面，根据美国联邦及各州行政程序法的规定，行政立法权有特定的范围和条件，如联邦行政部门制定的抽象行政行为，必须由国会法律进行具体授权；州的行政部门制定抽象行政行为，必须由州议会法律进行具体授权，以此类推至郡、市，都是如此。只要有相应的法律依据，行政部门制定的抽象行政行为，就与作为其授权依据的法律本身享有完全相等的法律效力。另一方面，抽象行政行为制定权限清晰，不能逾越。如联邦与州之间，联邦行使联邦宪法逐项列举的征税、以国家名义借款、管理对外贸易和州际贸易、铸造货币、确定度量衡标准、惩治伪造货币行为、建立邮政局并修建邮政道路、保障专利、设立最高法院之下的各级法院、建立军队、对外宣战、征用民兵、办理外交和缔结条约、接纳新州、提出联邦宪法修正案等权力，而宪法没有授予联邦政府，又没有禁止州行使的权力，则由各州根据各自情况制定。

为此，结合我市抽象行政行为审查监督工作实际，有必要在《厦门市行政机关规范性文件管理办法》的基础上，进一步明确抽象行政行为的制定权限，严格制定程序，提高抽象行政行为的制定门槛，从而有效遏制抽象行政行为制定过多、过滥现象的出现。

二是美国抽象行政行为制定程序公开，公众参与性强，从而有效防止了我国目前尚在一定程度上存在的抽象行政行为知晓率不高，普遍遵守率较低的问题。按照美国行政程序法的规定，制定抽象行政行为的程序包括正式程序和非正式程序两种。正式的抽象行政行为制定程序只在作为抽象行政行为（包括非立法规则）制定依据的法律作出明确要求的情况下才采用。采取这种正式程序时，抽象行政行为制定部门从公众和相关行政机构中确定证人到场举行听证，由制定部门提出制定抽象行政行为的证据并交叉询问证人意见，最后出台的抽象行政行为文本必须充分考虑证人反映的意见。在法律没有规定必须采用正式程序的情况下，联邦行政部门一般采取非正式程序制定抽象行政行为。抽象行政行为制定部门在起草某项抽象行政行为草案后，就通过《联邦公报》向公众发出通知，说明制定该项抽象行政行为的目的、意图。在完成抽象行政行为草案的通知程序后，公众就可以对该抽象行政行为制定的必要性、内容是否妥当、如何进行修改等问题提出评议意见。抽象行政行为制定部门必须对公众评议意见逐一进行审查、整理，抽象行政行为出台时要一并公布评议意见的内容和是否采纳等具体情况。如对某种评议意见未予采纳，抽象行政行为制定部门必须说明不予采纳的理由。此外，抽象行政行为从正式发布到实施，一般要有30天以上的时间，便于公众进行准备。

结合我市目前抽象行政行为的制定，虽然在公开性和公众参与性方面较之以往有了一定程度的改善，但与公众的期望值和依法行政的要求，还有一定的距离。因此，也就有必要借鉴美国在抽象行政行为制定中公众参与性强的先进经验，采取积极措施，进一步增强抽象行政行为制定的公开性，促使更多公众参与，进而切实提高抽象行政行为的质量。同时，也应该看到的是，根据《厦门市行政机关规范性文件管理办法》第二十四条第二款规定，一般情况下“规范性文件应当自发布之日起30日后施行”，相对于美国在抽象行政行为监督审查方面的制度规定，我市已基本上实现了接轨。当然，从实际执行情况看，如何将这一制度严格执行下去，还有待进一步深入研究。

三是美国抽象行政行为监督形式多样，层次丰富且有力，相对而言，我国在对抽象行政行为的监督方面还有较大的拓展空间。在美国，公民、法人和其他组织认为行政部门制定的抽象行政行为违反法定程序或者内容违法的，在向法院寻求司法救济以前，必须经过行政部门内部的所有行政救济途径，只有在所有的行政救济手段都穷尽后仍无法满足公众要求的情况下，才可以向法院提起诉讼。这里所说的行政部门内部程序，就包括OAH机构中行政法官（Administrative Law Judge,简称ALJ）的举行的公听和作出的裁判。如果公众对OAH机构最终的行政救济结论不服，就可以启动司法救济程序。法院对涉及非程序问题的争议，只根据行政部门在行政救济过程中做成的正式记录对抽象行政行为进行审查，并裁定抽象行政行为内容是否合法。如果法院认为被诉抽象行政行为存在问题，可以裁定其无效，也可以将该抽象行政行为退回。在退回的情形下，如果被诉抽象行政行为某一部分不存在问题，可以同时裁定这部分内容有效。但无论抽象行政行为存在何种问题，法院都不会直接撤销。

在现实法律环境未改变的情况下^②，结合我市抽象行政行为监督审查情况，如何借鉴美国经验，进一步加大对抽象行政行为的监督审查力度，的确值得深入探讨。目前要做的工作就是要充分发挥政府法制机构的作用，建立健全一整套完善的抽象行政行为公民异议及争议解决的内部处理机制，从而不断提高我市抽象行政行为监督审查和行政机关依法行政的水平。

注释：

①本文所称抽象行政行为主要是指规章以下其他规范性文件，即狭义上的规范性文件，但又并不局限于此。

②这里所说的“现实法律环境未改变的情况”主要是指：1、《中华人民共和国行政诉讼法》尚未修改，抽象行政行为还不能纳入行政诉讼范围）；2、没有类似美国OAH的独立机构。

                                     （市法制局规范性文件备案审查处姜宏）