规范性文件名称

《厦门市×××局关于印发〈厦门市最低生活保障工作规范（暂行）〉的通知》

争议内容

《通知》的发文主体是否存在不适格的情形

相关背景资料

2009年11月27日厦门市××× 局将其起草的《厦门市×××局关于印发〈厦门市最低生活保障工作规范（暂行）〉的通知》报送市法制局进行事先审查，考虑到该文件在发文主体上存在不适格的情形，经商送审单位就《通知》中部分内容进一步沟通明确，12月10日市法制局出具了审查意见函，建议其将《通知》报市政府批准同意后予以发布。2010年1月20日，厦门市人民政府办公厅以厦府办（2010）8号文转发了上述文件。

评析

该《通知》系市××× 局为进一步规范城乡居民最低生活保障工作，提高管理和服务水平，依据《厦门市最低生活保障办法》、《福建省城市居民最低生活保障规范》、《福建省农村居民最低生活保障规范》等规定制定，其作为送审单位为主报送审查后将以部门文件下发。在审查过程中，围绕该《通知》的发文主体进行了反复斟酌、考量。

市××× 局认为其作为厦门市低保工作的主管部门，相关规定明确规定其在低保工作中应履行主要职责；《通知》的主要内容涉及厦门市低保工作开展的各个环节，包括低保工作原则、低保工作职责、低保范围及待遇、低保家庭收入核实与计算、低保待遇申请与审批、低保对象、资金管理等内容，上述内容均由该部门主导开展相关工作；几年前该部门也曾下发过相同性质的文件，因此其可作为该文件的发文主体。经审查，《通知》虽以《厦门市最低生活保障办法》、《福建省城市居民最低生活保障规范》、《福建省农村居民最低生活保障规范》为依据，但实际大部分内容源自上述规定，个别内容结合厦门市实际进行适当调整。实践中由于低保工作的开展涉及不同行政部门，省厅的文件规定，“各地可根据本规范，结合当地实际，制定具体的实施意见，经同级人民政府批准后实施”，《厦门市最低生活保障办法》第四条亦规定最低生活保障工作实行各级人民政府负责制，因此该《通知》由市××× 局作为发文主体显然不妥，而应由起草部门上报市政府批准后再予以发文为妥。综合考虑上述因素，并与起草部门就有关内容进行了沟通明确，建议其上报市政府批准同意后再下发。

    依《厦门市行政机关规范性文件管理办法》规定，各级政府及区级政府部门和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以制定规范性文件，根据不同制定主体分为政府规范性文件和部门规范性文件。其中部门规范性文件是指区级以上政府部门（含政府组成部门、派出机构、直属机构、办事机构和其他依法行使行政管理职能的机构）以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织发布的规范性文件，因此部门规范性文件在制定主体上具有法定性。从实践中看，区级以上政府部门每年都制发大量的文件，把其纳入规范性文件管理范围加强管理，对于推进依法行政意义重大。当前部门规范性文件制定过程中，相关人员侧重于文件具体内容的合法性把握，而对于文件的发文程序包括发文主体上关注度相对不够，实践中表现为出现发文主体不适格情形的可能性大大增加，而文件发文主体不适格将给行政机关的运行机制带来严重的负面影响，这就要求我们在文件审查中对该情况予以高度重视。

（市法制局规范性文件备案审查处 林庄辉）