十几年来，厦门市利用《立法法》授予的地方立法权（包括特区立法权和较大市立法权）先后制定了一系列国土资源与房产管理法规和政府规章，主要有《厦门市砂、石、土管理规定》、《厦门市城镇房屋管理规定》、《厦门市城市房屋拆迁管理规定》、《厦门市土地管理若干规定》、《厦门市社会保障性住房管理条例》和为贯彻实施上述地方法规而制定的政府规章。这些国土资源与房产管理立法给厦门市的社会经济发展、国土资源与房产行政管理和保护人民群众合法权益等方面带来了积极的社会效果。作为立法过程的积极参与者，厦门市国土资源与房产管理局十分重视立法工作，积极推动，主动参与，做了大量的努力。作为近二十年的立法工作者，笔者见证了厦门市国土资源与房产管理立法的发展历程，以下是几点心得与思考：

一、行政管理部门应针对实践中面临的问题，认真调研，向市人大和市政府提出立法建议，积极参与立法启动

立法的第一阶段是启动阶段。美国著名行政管理学者布鲁尔和德里昂认为在启动阶段有四个要素：确定问题；认定问题背景及关联性；明确目标；提出解决问题选择方案。在启动阶段，立法者不仅需要收集和掌握充分的信息，以便认清存在的问题，而且需要确定问题迫切性的标准和前因后果的参数标准。再者，他们应清楚根据实际情况确定任务和目标。这是产生有效的立法选择方案和成功启动立法的关键。

行政管理部门对管理实践中存在的问题和立法空白点最为清楚，这种优势是其他科研机构或学术团体所无法取代的，因此应该认真进行调研，及时向立法机关提出立法建议。我局针对国土资源与房产管理实践中存在的问题，认真组织调研，从中发现立法需求点，积极向市人大、市政府提出立法建议，供立法机关作为立法决策参考。例如，1996年厦门市土地管理部门和厦门市房地产管理部门合并成立厦门市土地房产管理部门，加速了厦门市土地房屋管理的一体化进程，为了顺应机构改革和房地产登记发证体制变革的需要，我局及时提出制定《厦门市城镇房屋管理条例》的立法建议并为立法机关所采纳。据统计，自从我市取得立法权以来，我局共提出立法建议(包括法规和规章)超过100项。

二、行政管理部门应勇于承担立法起草任务，认真组织立法论证

行政管理部门承担立法起草任务，有利将成熟的管理经验上升为法律规范，也有利于通过立法解决现实中存在的问题，填补现有立法的空白。我局积极地承担了我市所有国土资源与房产管理法规和规章的起草工作，为了保证这项工作顺利进行，我局重视法律人才的培养与使用(我局系统目前拥有法律人才30名，包括6名公职律师)，主要领导总是亲自挂帅抓立法起草工作，确定起草思路，并成立专门起草小组，经常过问起草进程。

立法起草工作完成后，就进入立法论证阶段。美国学者布鲁尔和德里昂指出：“在启动期间论证就开始了：其主要任务是对一个问题的系统调查和对选择方案的彻底评估。在整个过程阶段中，论证尤其要涉及所有可能产生的成本和效益。”立法论证阶段是连接立法启动阶段和立法选择阶段的一个重要阶段。立法论证不仅有助于评估选择方案的效率与有效性，而且对于提高立法的民主决策水平是十分必要的。另外，立法论证能提高立法决策的科学水平和政策质量。缺乏立法论证，将导致立法决策的失败。为了保证立法草案的质量，我局对于立法草案不仅在系统内部组织论证、修改，而且广泛地向社会征求意见和建议，包括有关专家的建议和意见，有效地避免了“部门立法”的倾向，保证了立法草案的质量。例如，在起草《厦门市土地管理若干规定》过程中，我局组织了20场次的论证会和征求意见会。

三、   选择立法方案过程中，应遵循公平、正义、为民的原则

立法选择阶段是决定何种方案的阶段，要求决策者在不同的选项中进行选择。就像就像美国学者布鲁尔和德里昂所指出的，在立法过程中选择阶段是带有明显政治色彩的阶段。最终的方案选择将对特定个人和群体的利益产生影响，有五个重要因素影响着立法决策：（1）问题的前因后果背景；（2）利害关系平衡点：（3）问题的重要程度；（4）信息的可获得程度；（5）参与者的个性品质。我局在进行立法选择时，遵循公平、正义、为民的原则，对各种可能的方案进行比较，分析其优劣，成本与效益后，选出最佳方案。例如，在《厦门市土地管理若干规定》立法过程中，在经营性房地产项目用地使用权究竟应采取什么方式出让的问题上，存在着两种方案：(1)可以采取协议出让的方式出让；(2)必须采取公开拍卖、招标的方式出让。经过不断的比较和分析，权衡利害关系，我局在立法草案中选择了第(2)种方案，即经营性房地产项目用地使用权必须采取公开拍卖、招标的方式出让，这一立法选择最终为立法机关所认可，被写入《厦门市土地管理若干规定》第二十一条的条款中。

四、生效后的立法应该认真组织实施

古语有“徒法不足以自行”之说，可见立法实施是一项由相关方面操作的复杂工作。专门研究政策和法律执行的美国学者苟均认为“公共政策不会自动实施。一项政策何时执行和如何执行，需要依靠那些有义务执行的各方的决定和措施。”布鲁尔和德里昂也认为“公共政策涉及面的广泛性，包括目的，目标，基本手段，被转化为具体的行动，决定了实施是一个复杂的过程。”为了贯彻实施我市国土资源与房产管理立法，我局克服重重困难，采取一系列有效措施，进行了大量的宣传、培训工作，建立了相关制度，保证这些立法得以真正落到实处，并取得了良好成效，极大地促进了我市的新一轮发展。以2009年为例，我局认真组织实施国土资源与房产管理立法，组织各类国土资源与房产管理行政事项听证会28场，组织上报74个用地批次、192个项目用地（含单独选址），总用地面积2032公顷，新增建设用地面积1491公顷。7个批次50个项目的规划局部修改全部获得批准，调整面积415.2公顷。全市共发布征地预告、公告124个，完成征地面积774.15公顷（折11612.25亩，含收回国有土地）；发布房屋拆迁通告59个（其中拆迁城市房屋17个），拆迁房屋建筑面积337.457万平方米（其中拆迁城市房屋面积45.953万平方米），完成安置建筑面积13.89万平方米。全市供应项目建设用地334宗，土地面积1796.14公顷，其中商服用地19宗，土地面积52.62公顷；工矿仓储用地41宗，土地面积146.88公顷；住宅用地43宗，土地面积257.10公顷；公共管理与公共服务用地128宗，土地面积502.92公顷；交通运输用地91宗，土地面积799.44公顷；特殊用地11宗，土地面积27.56公顷；水域及水利设施用地1宗，面积9.61公顷。全市“招拍挂”出让经营性土地42宗，土地面积194公顷，可建建筑面积448万平方米，成交土地出让金187亿元，比2008年全年成交金额高出191.3%，超额完成市里下达的年度任务；挂牌（预申请）出让工业用地39宗，土地面积126.65公顷，成交土地出让金3.9亿元。大力推进土地收储工作，实施收储项目27个，完成收储面积575.58公顷。全市发现并制止土地违法行为1599宗，涉及土地面积64.26公顷；立案87宗，涉及土地面积8.77公顷；结案87宗，涉及土地面积8.77公顷；拆除构筑物287件，涉及土地面积8.67公顷；处罚款人民币38.52万元。完成保障性租赁房资格审核公示12批次、8043户。加快保障性租赁房选房配租工作，已选房配租2461户，交房入住2336户。

五、应及时组织立法评价，促使立法与时俱进

评价是检验立法成功与否的一个重要阶段。同时，评价可以用于检验立法执行的成功与否，并发现立法存在的问题，以促进立法进一步完善和修改。我局在认真执行国土资源与房产管理立法的同时，也注意组织立法评价活动，并根据立法评价中发现的问题，向立法机关提出修改的建议，以完善相关立法。例如，根据行政管理职能的变化和行政管理方式的改革，我局2002年提出修订《厦门市吵、石、土管理规定》的建议，促使该法规的修订。根据拆迁管理形势的变化和上位法的修改，我局分别在1998年和2002年两度提出修改《厦门市城市房屋拆迁管理规定》的立法建议，均为立法机关所采纳。

（市国土资源与房产管理局　陈国荣）