行政许可是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。^①行政许可撤销是行政许可实施的一个重要环节，直接作用于行政许可相对人的权利义务，在一定程度上影响行政许可的确定性和行政机关的诚信度。《行政许可法》第六十九条对行政许可的撤销制度进行了列举式的规定，主要包含两种可撤销的情况：一是行政机关违法做出的行政许可可以撤销，二是申请人欺骗、贿赂等不正当手段取得的行政许可应当撤销。同时，本条款基于信赖保护原则对不予撤销行政许可的情况进行了规定，这是我国第一次通过成文法的形式，对信赖保护原则给予规定，在很大程度上填补了行政许可撤销的法律空白。但是由于法律程序留白、实体规定不周延等情况的存在，使得行政许可撤销制度不尽完善。

一、行政许可撤销制度存在的问题

1.执法人员对行政许可撤销概念模糊

行政许可撤销是对已做出的行政许可的一种纠错程序，针对行政机关违法做出行政许可，或者因申请人的欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可两种情况。由于撤销、注销、吊销等三者之间存在联系也存在区别，在行政许可的实际操作中执法人员对三者经常存在概念上的混淆，不利于行政许可撤销的顺利实施。

首先，行政许可注销是行政许可的一个末端环节，是针对行政许可失效情况下的善后的处理，其中包含行政许可撤销后的失效行政许可的注销，故行政许可注销是许可程序的一个必要的结束环节。

其次，吊销是行政处罚重要的罚种之一，是行政机关强制剥夺业已取得行政许可人从事被许可事项的资格，吊销行为的一般前提是被许可人存在严重的违法行为，作为一种行政处罚，其实施必须要遵循行政处罚的法定程序。

最后，吊销、撤销是行政许可注销的发生情形之一，行政许可注销是撤销和吊销的一个终端环节，只有通过行政许可的注销才能真正实现行政许可撤销、吊销的最终目的和效果。由于行政许可撤销、注销和吊销存在着相似点，实际情况又复杂多变，在实际操作中执法人员往往存在概念上的模糊和混淆。^②

2. 行政许可撤销程序不完备，存在明显法律空白。

由于我国没有统一的行政程序法，而在《行政许可法》中对行政许可撤销的规定基本是实体方面的规范，程序方面则基本留白，导致实体权利难以得到保障，进而影响到行政许可的确定性和可预测性，行政机关可能为此付出信誉代价。

第一，行政许可的撤销缺少完备的法定程序。虽然《行政许可法》规定了两类启动主体，但是作为“利害关系人”的自然人、法人或其他组织应当通过哪些部门、哪些方式启动行政许可撤销未做规定。第二，行政许可撤销过程中，“利害关系人”的知情权、听证、陈述申辩等权利无程序保障。第三，虽然《行政许可法》基于信赖保护原则，对行政机关违法做出行政许可撤销的赔偿进行了规定，但是赔偿主体、标准、程序均未明确，同时在《国家赔偿法》中此类情形如何给予赔偿无相应的程序规定，因此，在实际操作过程中此类赔偿履行困难，相对人的受偿权往往无法得到实现。

3. 不予撤销行政许可的规定缺乏可操作性。

《行政许可法》第六十九条对行政许可可撤销的情况进行了列举式的规定，对于不予撤销的规定并不明确，仅做了“对公共利益造成重大损害的”的概括规定，由于公共利益、重大损害等概念无从界定，给行政许可撤销的实际操作带来了困难。

首先，公共利益难以判断，公共利益在几个主要部门法中均有体现，然对公共利益的界定，却莫衷一是，没有一个法定或便于操作的说法，对于公共利益的界定和判断始终是一个困扰实际执法的问题。

其次，行政许可撤销程序启动主体不具体，《行政许可法》第六十九条规定了两类主体，一类是“利害关系人”另一类是“作出行政许可的机关或者上级机关”。一方面对“利害关系人”的范围法律未明确，“利害关系人”这样一个抽象的概念直接关系到行政许可撤销启动的主体适格与否以及相对人的权益保障的范围，但是《行政许可法》对此却没有明确的表述。在实践中，对于“利害关系人”的判断，由于法律规定的空白，存在伸缩的空间，无形中赋予了行政机关较大的裁量自由，进而导致处于行政许可撤销程序的开端环节就存在较大的不确定性。另一方面，在越权作出行政许可的可撤销情节中，有权作出撤销行政许可决定的是越权机关及其上级机关，那么对该项行政许可有合法权限作出许可决定的机关在实施程序中丧失了主动权，只能消极的不予承认该违法的行政许可行为。

最后，对不予撤销行政许可的程序不明确。《行政许可法》基于信赖保护原则，对公共利益造成重大损害的情况下的行政许可做出了不予撤销的规定。但是，在不予撤销许可的决定做出后，与之配套的“修复”程序并未体现，也就是如果该项违法的行政许可属于可补正违法行政许可，那么就应当通过“修复”程序加以完善。所谓可补正行政许可决定是指为维护公共利益、追求行政经济与效率，行政许可机关对于违法的行政许可决定并不必然地通过撤销手段来进行纠正，而是在一定条件下，通过一定的措施来消除违法行政许可决定的违法性，使其转变为合法行政许可决定。^③笔者认为，违法行政许可作出后，由于涉及重大公共利益，不予撤销该项违法的行政许可，应通过补正等可能的“修复”手段，使原本有瑕疵的行政许可转化为合法有效的行政许可。

二、对完善行政许可撤销制度的几点思考

1. 行政许可撤销程序的完善。行政许可撤销基于到信赖保护原则，《行政许可法》第六十九条给行政机关保留了较大的自由裁量空间，没有完善的程序加以规制将难以保障相对人的合法权益。因而对于行政许可的撤销，应当具有完备的程序规范，从程序的启动、利害关系人的告知、行政机关的审查、撤销决定的做出、送达都应有具体而明确的规定。同时由于行政许可撤销将使已生效的行政许可丧失法律效力，对行政许可持有人而言必然造成一定的利益损失，因而，还应赋予必要的救济途径。笔者认为应作如下完善：

第一，关于行政许可撤销的启动程序。行政许可撤销的主体有两类，其中行政机关及其上级机关可以根据行政机关内部纠错程序启动行政许可的撤销，而“利害关系人”则无可操作的启动程序，无形中剥夺了“利害关系人”启动行政许可撤销程序的主体资格，建议立法上应进行明确，包括提请行政许可撤销的途径、方法，以及行政机关不予受理撤销申请的救济途径等。

第二，关于作出行政许可撤销的告知制度。行政许可撤销程序中，行政机关和行政许可相对人之间的信息并不对称，行政机关有义务告知相对人行政许可撤销的相关事项。行政机关的告知至少应当包括以下内容：行政许可的撤销事由、申请听证、陈述申辩的权利和期限、许可决定撤销后的救济渠道等。另外，行政机关的告知应当包括撤销前的告知和撤销决定做出后的告知两个时间阶段，尽可能的在时间上和内容上实现行政机关与相对人信息上的公平对等，以保证行政许可相对人的合法权益的实现。

第三，关于行政许可撤销的听证制度。行政许可撤销必然对许可持有人的既得利益造成一定的影响，所以，行政许可撤销听证程序中行政许可相对人应当享有的权利，除了有阐明自身主张的权利、确认补正听证记录的权利以外，还应当有陈述申辩、举证质证的权利。听证程序可以参照做出行政许可决定的听证程序加以规范，从而将行政机关的信赖损失控制在最小的范围内。

第四，关于行政许可撤销的举证责任。笔者认为在行政许可撤销程序中，行政机关应当承当严格的举证责任，同时证据应当接受相对人的质证，并且证据足够证明行政机关提出的撤销或不予撤销理由的存在，如果行政机关的证据不足以证明撤销或不予撤销事由的存在，则应当承担其主张不成立的法律后果。

第五，关于行政许可撤销后的救济渠道。首先，行政许可撤销前，相对人可以通过听证、陈述申辩、质证等途径进行救济，行政许可撤销后，行政许可被许可人或“利害关系人“的救济渠道应当可以通过行政复议和行政诉讼等途径进行救济，且行政机关有义务告知相对人救济的方式和时效。其次，行政许可撤销后的赔偿应当纳入国家赔偿的范围，并对赔偿主体、赔偿方式、赔偿金额进行具体规定，使《行政许可法》中基于信赖保护原则下的赔偿机制能有程序保障。^④

第六，建立行政许可撤销的时效制度。行政许可的撤销对行政许可的确定性和行政机关的信赖利益有消极影响，故行政许可撤销权应当有一定的时效限制，以最大程度的保证行政许可的稳定性，减少行政机关信赖利益的损失。

2．完善“利害关系人”的界定和规范。

“利害关系人”的确定直接影响到行政许可撤销程序是否能正常启动。首先利害关系人必定包括行政许可的被许可人，除了被许可人以外，应当还包括行政许可涉及直接关系其重大利益的关系人，这里的直接关系的界定和重大利益的判断，需要法律、法规加以具体的明确。其次，被许可人以外的“利害关系人”在行政许可撤销程序中是否能取得类似诉讼关系中的当事人地位，也就是说在启动行政许可撤销程序之后，能否取得行政许可法律关系中的第三方有独立利益请求的主体资格，或者说“利害关系人”能否取得和被许可人相同的法律地位是需要加以明确。最后，“利害关系人”的外延应当加以规制，“利害关系人”应当包括相邻权关系中利害关系人、竞争关系中的利害关系人、契约关系中的利害关系人、人格权、身份权关系中的利害关系人、知识产权关系中的利害关系人等。^⑤另外，笔者认为行政许可撤销制度的“利害关系人”立法中应当是一种适度开放的态度，从而在最大程度上保障行政许可“利害关系人”在行政许可撤销程序中的参与权。

3．完善不予撤销行政许可的规定。

《行政许可法》第六十九条规定了可以或者应当撤销行政许可的情况，但是对于行政许可不予撤销的规定不够具体。第一，对于不予撤销的行政许可《行政许可法》第六十九条和第七条、第八条构成了信赖保护体系，并且规定了被许可人合法权益受损的经济补偿规定，保护了行政许可相对人的合法权益。但是，由于在《行政许可法》当中多次提及的公共利益至今没有明确的阐述，这给予行政机关较大的自由裁量权。正如法学家江平所说“我们现在的情况是什么都叫做社会公共利益的需要，这是很大很大的问题”，在公共利益的内涵和外延的确定上，学界还存在着一些不同的观点，但是笔者认为，对于“公共利益”可以做列举式的规定，虽然不尽完整，但至少可以在很大程度上对行政机关的裁量自由给予控制，减少滥用“公共利益”名义的情形。

综上所述，行政许可撤销制度是行政许可的一个重要组成部分，对行政许可效力有实质性的影响，但是在实践过程中，由于法律规规定上的不完善，撤销行政许可实际操作比作出行政许可更加困难。实践中，我们不仅应当有效控制行政许可可撤销的情形出现的概率，更需要从法律上完善行政许可撤销制度，保证行政许可公平实施。

（市法制局执法监督处 杨婵鋆　责任编辑　薛芬）

参考文献：

[1] 《行政许可法》第十二条。

[2] 徐晓明，《行政许可撤销制度研究》，行政法学2008年第4期。

[3] 张峰振，《论违法行政行为的治愈》，政治和法律2007年第6期。

[4] 徐伟、蒋鹏，《我国行政许可撤销程序初探—兼论我国信赖保护制度之完善》，博士论坛2005年第1期。

[5] 章国庆，《行政许可利害关系人概念的确定》。