内容提要　行政复议制度和信访制度的有序衔接，对二者各司其职、充分发挥作用具有重要意义。本文从分析行政复议与信访衔接机制运行状况入手，借鉴域外立法经验，指出行政复议与信访制度衔接应遵循的原则，着力寻找制度间的契合点，并就如何完善现行机制作一探讨。

 

一、行政复议与信访衔接机制现状及成因

（一）行政复议与信访衔接机制现状

随着改革深入，我国已进入新的经济社会转型时期，利益格局深刻调整，社会矛盾不断增多，其中相当一部分发生在行政管理领域。行政复议和信访都具有表达利益诉求、解决行政争议的功能。然而，实践中二者衔接不畅，一些本应通过行政复议途径解决的行政纠纷进入信访程序；部分案件行政复议与信访交叉进行、循环往复，争议久拖不决，降低行政效率，有时行政复议机关与信访机关结论不一致，影响政府公信力。从统计情况看，近年来我国各级行政机关办理涉及行政争议的信访案件数量逐年上升，而行政复议案件远低于信访数量，信访不堪重负，行政复议作用发挥有限，客观上加剧了“大信访、中诉讼、小复议”形势。有鉴于此，2010年10月，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，明确指出，各级行政机关应完善行政复议与信访的衔接机制，依法化解社会矛盾纠纷。

（二）成因分析

1、行政复议与信访部分功能交叉，二者关系缺乏明确定位

依据《行政复议法》第六条规定，行政复议的受案范围是具体行政行为。国务院《信访条例》第十四条规定，信访人对行政机关及其工作人员、管理公共事务的组织及其工作人员、提供公共服务的企事业单位及其工作人员等的职务行为反映情况、提出建议、意见，或者不服其职务行为，可以提出信访事项。从受理范围看，信访宽于行政复议。现行立法对行政复议的定位是行政监督与行政救济并重，将信访功能定位于联系群众、政治参与、权力监督、争议解决等。信访与行政复议在处理行政争议方面的救济功能有所交叉，而二者关系定位不明、界限不清，难以实现分工协调、功能互补。

2、行政复议与信访衔接程序不明确

《行政复议法》、《行政复议法实施条例》均未规定行政复议与信访的衔接问题。《信访条例》第十四条第二款规定，“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”，第二十一条第一款第（一）项规定，“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出”。上述条款对衔接程序、方式缺乏规定，可操作性不强。对于信访行为是否导致行政复议时效中断、如何处理超过行政复议期限的信访事项、对信访答复意见或信访不作为可否申请行政复议等问题，法无明文，不同地区或部门的认识也不一致。

二、域外行政复议与信访衔接机制的启示

考察其他国家立法，与我国行政复议相近的制度有英国行政裁判所制度、法国行政救济制度、日本行政不服审查制度等，与信访相似的制度有英国行政监察专员制度、法国调解专员制度、日本苦情处理制度等。受政治体制、法律传统及本国国情等因素影响，各国行政复议与信访衔接程序具体规定不尽相同，但也存在一些相同的经验：

（一）信访作为公民表达个人意见的方式，是补充性制度，不能取代行政复议等法定行政纠纷解决机制

在英国，行政监察专员制度属于法律外的救济手段，针对行政机关对公民产生损害的行为，相对人无法通过行政裁判所等途径得到补救时，可以向行政监察专员申诉。法国调解专员制度目的在于弥补行政救济的不足，不属于行政救济形式。日本行政不服审查程序属于正式的请求审理和判断的行政救济程序，苦情处理制度为非正式程序，主要内容是行政相对人表达不满、行政机关听取意见。①

（二）行政复议机关与信访机关分工明确

英国行政裁判所主要受理行政机关与公民之间因行政活动产生的争议，行政监察专员处理由不良行政行为产生的侵害，但由行政裁判所受理的争议除外。法国行政救济制度旨在纠正违法和不当的行政行为，调解专员的职务范围涵盖对行政机关、公务法人等机关以及承担公务的私人机构提起的各种申诉案件，包括公法性质和私法性质的执行公务行为。日本苦情处理内容既包括行政不服审查对象，也包括不能正式成为行政不服审查对象的问题。②可见，英国行政裁判所和行政监察专员的审查范围互补，而法国、日本调解专员（苦情咨询专员）审查范围大于行政救济（行政不服申诉）的范围。

（三）行政复议结论具备法律约束力，信访处理结果不具备法律约束力

英国行政裁判所作出的判决效力类似于法院判决，行政监察专员出具的最终报告包含对行政机关的意见，该意见并无强制力，但如果不被采纳，行政监察专员有权向社会公开行政机关名称及其错误。③

法国行政救济机关可以撤销或变更原来的行政决定，也可以另外作出一个决定取代原决定；而行政调解专员无撤销或变更行政决定之权，其意见不具备执行力。同样，日本行政不服审查决定具有公定力、执行力、不可变更力、拘束力等效力，而执行苦情处理结果则非行政机关的法定义务。④

三、完善行政复议与信访衔接机制应遵循的原则

健全行政复议与信访衔接机制，应当在立足本国实际的基础上借鉴域外立法经验，科学定位行政复议与信访的关系，合理配置资源，促进二者协调发展。

（一）法定救济优先原则——行政复议在解决行政争议中发挥主渠道作用

有权利必有救济，判断一项行政争议是通过信访途径解决还是启动行政复议程序，标准在于哪种方式更符合制度设计原意，更能实现公民权利的有效救济。行政复议制度是法定的行政争议解决机制之一，具有灵活便捷、专业性强、程序规范等优势，以实现定纷止争、案结事了为目标。信访制度设计初衷是加强行政机关与群众的联系，并没有定位于解决纠纷，它是在多年实践以及我国特有社会环境中逐步形成目前功能。⑤信访是发现行政争议的渠道之一，但不宜成为解决行政争议的主要渠道。行政复议作为法定救济渠道具有优先性，属于行政复议范畴的事项，应适用复议程序，不适用信访程序，以摆脱“信访不信法”的路径依赖，发挥行政复议在解决行政争议中的主渠道作用。

（二）发挥比较优势原则——信访在行政争议解决机制中处于补充地位

较之于行政复议，信访制度的比较优势在于受案范围广、涉及层面多、处理方式灵活，能够通过上情下达熟悉社情民意。行政纠纷解决机制中，信访属于辅助性、补充性的救济途径。只有不属于行政复议、行政诉讼等法定救济范畴的诉求（如行政机关工作人员失职行为等），才纳入信访渠道，从而发挥信访优势，广泛了解群众意愿，深入调研，协助解决民众反映的困难和要求，同时促进立法或相关政策的完善。

（三）兼顾公正与效率原则

公正是效率的前提，效率是公正的保障，二者相辅相成，不可偏废。实现行政复议与信访制度有机衔接，一要严格遵守公正原则，行政复议机关、信访机关应平等对待行政相对人，按同一标准处理情况相同或类似的复议、信访请求，提高办案透明度，确保案件程序公正与实体公正。二要重视效率价值，加强协调，避免某一诉求在信访程序与复议程序之间反复，或信访机构与复议机关分别受理，浪费行政资源，或二者都不受理，当事人投诉无门。

四、行政复议与信访衔接机制的完善

（一）信访工作机构如何处理属于行政复议受理范围的信访事项

依据《信访条例》规定，对于应通过行政复议途径解决的投诉请求，信访工作机构不受理。⑥信访人就属于行政复议受案范围的事项提出信访请求，⑦可能出现以下几种情况：

1、信访人在法定行政复议期限内提出信访请求。根据法定救济优先原则，信访工作机构应不予受理并告知信访人复议途径。信访人就某一具体行政行为向有复议管辖权的行政机关提出信访请求时，为提高争议解决效率，建议参照江西省“信访与行政复议直通车”的做法，增设信访事项转送程序，由信访工作机构将该信访请求转送政府法制机构。对于提出信访请求时是否超过复议期限，由信访人举证，如确有合理事由无法提交证据证明知道具体行政行为的时间，信访工作机构应当进行调查。时效计算方面，宜增设信访时效制度，信访人提出信访要求后，行政复议申请时效中断，自信访机关作出信访处理行为之日起重新计算，时效中断以一次为限。

2、信访人未在法定行政复议申请期限内提出信访请求。具体包括以下几种情况：

（1）信访人提出信访请求时已超过法定复议期限，但未超过起诉期限。这类信访事项虽属行政复议范围，由于已超过复议申请期限，再告知行政复议救济途径属多此一举，故信访工作机构应不予受理，并告知信访人向法院起诉。

（2）信访人未在法定复议期限内提出信访请求，系因不可抗力或其他正当事由所致。依据《行政复议法》第九条规定，申请行政复议期限自障碍消除之日起继续计算。据此计算，如果该请求尚在申请期限内，信访工作机构应不予受理，并引导信访人向行政复议机关说明理由、提出申请。

（3）信访人提出信访请求时超过法定行政复议期限，且作出具体行政行为的行政主体未告知行政复议申请权的。依据《行政复议法实施条例》第十七条、《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关负有告知行政复议申请权、诉权的教示义务，后者已将未告知诉权作为延长起诉期限的法定事由。因此，如无证据证明行政机关已履行告知义务，应视为当事人不知道复议申请权，行政复议申请期限相应延长。信访工作机构应不予受理，并告知行政复议途径。当然，这一做法的顺利实施，有待修订《行政复议法》时明确规定行政机关作出任何具体行政行为都应告知行政复议申请权、未履行告知义务的后果以及行政复议最长申请期限，如：行政机关未告知行政相对人申请行政复议的权利的，行政复议申请期限从知道行政复议申请权之日起计算，但从知道或应当知道具体行政行为之日起不超过一年。

（4）信访人提出信访请求时超过法定行政复议期限和起诉期限，且无正当理由。信访人未在法定期限内申请复议或起诉，视为自愿放弃行政复议与行政诉讼权利。信访机构如受理其信访请求，意味着行政相对人在任何时候均可通过信访方式启动对具体行政行为的审查，无异于否认有关起诉期限的法律规定，也容易弱化行政行为的确定力和执行力，让行政法律关系处于不确定状态。可见，对于无正当理由超过行政复议期限的信访请求，信访部门不应受理。

（5）信访人提出信访请求时超过法定行政复议期限和起诉期限，但在法定期限届满后发现新证据可证明具体行政行为违法或不当的，信访工作机构应受理，并按层级监督原则提交本级政府处理，例如，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，上级政府可改变或撤销所属各工作部门不适当的命令、指示和下级政府不适当的决定、命令。

（二）信访机构如何处理已经过行政复议的信访事项

1、申请人、第三人在行政复议期间提出信访请求

申请人就某一具体行政行为申请行政复议，复议机关受理后，行政复议期间申请人或第三人对同一事项提出信访请求的，信访工作机构依法不予受理，应将其请求转送政府法制机构一并处理。

2、行政复议程序终结后，申请人、第三人就行政复议决定或相关事项提出信访请求

依据《行政诉讼法》第三十八条规定及司法最终解决原则要求，除复议终局情形外，不服行政复议决定，应通过行政诉讼主张权利。一般情况下，行政复议决定送达之后，当事人就复议决定或原具体行政行为提出信访请求，不属于信访范围，信访机构不予受理。例外的是，行政复议机关以行政争议不属于行政复议范围为由作出不予受理或驳回决定之后，当事人又提出信访请求，信访机构应当受理。因为复议机关并未对行政争议作出实体处理，当事人无法通过行政复议途径获得救济，为妥善解决争议，应将此类信访请求纳入信访范围。

3、经过复议、未经诉讼的案件，申请人在起诉期限届满后提出信访请求并提交新证据

行政复议审查是以证据为基础进行判断的过程，受各种因素影响，不可能每份行政复议决定都准确无误。行政复议决定生效后，若出现与复议案件有关的新事实、新证据，例如作为复议决定基础的司法裁判或行政行为被撤销，可能对案件事实认定、适用依据等产生重大影响。由于发现新证据时往往起诉期限已届满，当事人无法通过诉讼途径获得救济，转而提出信访请求，信访部门应当受理，在初步审查的基础上，将该信访事项转送行政复议机关。如复议机关认为该复议决定确有错误，应依法撤销并重新作出行政复议决定。该做法同样适用于行政复议决定为最终裁决的情形。

（三）信访处理行为可否申请行政复议

信访请求的处理涉及受理、转送、处理、执行、督办等环节，信访处理行为表现为信访处理意见、转办意见等多种形式。虽然《信访条例》第三十四条及第三十五条规定，对信访事项处理意见不服，可以请求复查、复核，但该条款未涉及其他形式信访处理行为，也没有明确规定信访处理意见是否属于行政复议范围。

信访人对信访处理行为申请行政复议，行政复议机关是信访机关的上级机关（通常表现为上级主管部门或本级人民政府）。按照信访程序，信访人对信访处理意见不服，可以向信访机关的上级机关提出复查请求。可见，无论是申请复议还是请求信访复查，均由信访机关的上级机关管辖，但具体经办部门不同，适用法律依据、办理程序及处理结论的性质也各不相同。因此，对于信访处理行为的可诉性，有必要区分不同性质加以分析：

1、具备具体行政行为特征的信访处理行为，应纳入行政复议范围

信访机关作出的信访处理行为具备具体行政行为四个要件——行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和意思表示的存在⑧，特别是法律效果方面已对信访人的实体权利义务产生影响的（常见于对求决类、申诉类信访事项作出的信访答复意见书），信访人对该信访处理行为不服，可通过行政复议等途径解决。⑨值得一提的是，对于依法应通过行政处罚、行政确认等程序处理的信访请求，信访机关应依法启动相应行政处理程序，并作出行政处理决定，例如以信访形式提出行政许可申请，信访机关应按行政许可程序办理，并视情况作出许可或不予许可的行政决定，而非以信访答复形式回复信访人。

2、不具备具体行政行为特征的信访答复行为，不属于行政复议范围

不具备具体行政行为特征的信访答复行为，主要表现为以下三类：一是信访机构以复函等形式对信访事项登记、受理、交办、转送、协调、反馈、督促检查等作出处理，这类程序性信访处理行为没有就信访请求作出实体处理，不属于行政复议受案范围。二是针对投诉举报类、咨询建议类信访请求，行政机关作出的信访咨询回复、解释、说明等，并未对当事人权利义务产生实际影响，同样不具有可诉性。信访人有异议，应通过信访复查、复核程序主张权利。三是重复处理行为，这类行为往往是对某一事实、某一法律关系的说明或肯定，并未形成新的权利义务关系。

3、对信访机关不作为不服，可以申请行政复议

信访机关怠于履行信访处理的法定职责，在《信访条例》规定期限内没有作出信访事项处理意见、复查或复核意见，构成行政不作为，将侵犯信访人建议权、投诉权等的合法权益。虽然《信访条例》第三十六条、三十八条、四十二条规定了信访事项督办、处分与建议等做法，因其需由上级机关或信访机构主动实施，实践效果并不理想，也不利于信访人权益保护。鉴此，根据《行政复议法》第六条规定，信访人对信访机关作为不服申请行政复议，行政复议机关应予受理。

关于行政复议与信访的衔接机制，制度规范体现了价值选择要求，实践领域还需建立行政复议机构与信访机构互动工作机制，加强情况交流、事务协商与案件研讨，强化行政系统内部纠纷解决与权利救济功能，形成合力，优化行政争议解决机制。

 

 

（撰稿：厦门市法制局行政复议应诉处  林双华　责任编辑　贾国先）

 

 

注释

①参见王名扬著：《英国行政法》，北京大学出版社2007年版，第133页；王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第544、547页；杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第533、587、633页。

②同1，参见《英国行政法》第132、133、141页，《法国行政法》第535、536、542页，《日本行政法通论》第583、586页。

③Margaret Doyle&Peter Fenn.Ombudsmen[J].Arbitration，2003，69(4)：247-249.转引自杨建峰：《试论我国行政信访权利救济功能的完善——对国外议会行政监察专员制度的考察与借鉴》

④同1，参见《法国行政法》第536、541页，《日本行政法通论》第583、691页。

⑤陈丹：《行政复议与信访衔接问题研究》，载于《理论探索》2011年第3期。

⑥下文所称信访机关，指负有信访职责的各级人民政府、县级以上人民政府工作部门。下文所称信访工作机构，指县级以上人民政府负责信访工作的行政机构。

⑦出于研究需要，下文假定信访人与具体行政行为存在利害关系。

⑧姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社、高等教育出版社2005年版，第223页。

⑨对于既可以申请行政复议，也可以申请信访复查、复核的信访处理行为，如信访人依据《信访条例》第三十四条规定选择向上级行政机关请求复查，说明其已放弃行政复议救济，对于复查决定不服，应当请求复核，不能再申请行政复议。