【案情介绍】

这是一起共同冒用他人厂名、厂址生产化妆品案件。A公司是某市一家贸易公司，B公司是某市一家化妆品生产企业，C公司是某某市（另一个城市）一家化妆品生产企业，A公司分别与B公司、C公司签定有化妆品的委托生产加工协议并依法履行了委托加工备案手续。2010年9月中旬，A公司将原本要发给C公司委托加工使用并标注有C公司厂名、厂址的包材误发给B公司，在C公司不知情的情况下，A公司与B公司协商决定由B公司使用该批标注C公司厂名、厂址的包材加工生产护手霜和洁浴乳产品。2010年9月底，A公司与B公司的上述行为被某市质监局查获。某市质监局经立案调查查明，A公司与B公司协商使用标注有C公司厂名、厂址的包材生产的化妆品有护手霜和洁浴乳，其中护手霜2940瓶，价格1.62元/瓶，货值4762.8元；洁浴乳356瓶，价格1.85元/瓶，货值658.6元，两种产品合计货值5421.4元。

某市质监局案审会认为，上述A公司和B公司的行为构成了共同冒用C公司厂名、厂址生产化妆品的违法行为，两家公司是共同违法行为主体，违反了某市《产品质量监督管理条例》第十三条第一款第（七）项规定，予以合并立案，并根据某市《产品质量监督管理条例》第三十六条规定，予以没收涉案产品，各处产品货值一倍罚款的处罚。

【案件分析】

 本案是一起典型的共同违法行为案件，关于案件定性大家都没有异议，但对于如何对共同违法行为人进行处罚的问题却存在着两种不同意见：一种认为应将违法行为人A公司和B公司视为一个共同违法主体，只要对该违法主体做出一个共同处罚，向其中一公司实际执行处罚即可，至于A公司和B公司各自的责任大小由其自行协商分担，我们称之为“一事共罚”；另一种认为A公司和B公司虽然是共同违法行为人，但两者是实际各自独立的违法主体，在处罚时应分清责任，分别给予行政处罚和执行，我们称之为“一事各罚”。那么到底应该采取“一事共罚”和“一事各罚”两者中的哪一种，执法才能更有实际效果又更符合法律精神呢？我们先来看看两种意见的各自理由。

赞成“一事共罚”的理由有二：1、高法解释规定。《行政处罚法》和《行政诉讼法》对共同行政违法要如何处罚没有明确规定，而高法《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条有规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”，根据该规定行政机关在对共同行政违法行为处罚时应参照民事诉讼的有关规定，民事诉讼有关共同侵权的规定是《民法通则》第一百三十条规定“二人以上共同侵权造成他人损害的，应当承担连带责任”，根据该规定对于共同违法行为人，就应当是只做出一个共同的处罚决定，对所有违法行为人进行处罚，并注明各违法行为人之间承担连带责任，即“一事共罚”的形式；2、可操作性强、执法成本低。“一事共罚”的形式只要做出一个共同处罚决定，不分各违法主体的具体责任，就不用投入更多精力去调查各违法主体在共同违法行为中所起作用以及过错的大小（因为要调查清楚各自的责任存在较大困难），在执行时也只要向其中更好执行的一人或多人执行即可，至于各自的责任大小则由共同违法人内部自行协商解决，这样做案件办理较为简单、执行起来也简单，可操作性强、执法成本也低，实际中的执法效率高。

坚持“一事各罚”的理由也有二：1、性质上“一事各罚”更符合行政处罚的内在要求。在性质上，行政与刑事处罚一样是一种法律制裁和惩罚，目的在于通过制裁违法或犯罪行为人达到教育和警示的规范作用，内在要求就是行政机关或司法机关对违法或犯罪行为人的法律制裁；而民事责任的目的在于最大限度地满足受害人损害赔偿的要求（所以采取当事人承担连带责任的形式），其性质是侵权人对受害人的补偿而不是行政机关或司法机关对侵权人的制裁。因此，行政处罚形式的选择标准最主要取决于于哪种形式能更符合行政处罚的内在要求和更能实现行政处罚的制裁作用。“一事各罚”形式是对各违法人分清责任、分别处罚和执行，当然能够全面起到制裁的作用；而如果采取“一事共罚”的形式，即对所有违法人做出一个处罚决定，只对其中能更好执行的一方或几方进行处罚的执行，其各自责任由内部协商解决。这就意味着对其中的一方或几方，行政机关是不去亲自执行制裁和处罚的，这在实际中又往往会由于某些原因，比如强势的一方在在其他弱势方履行责任后不负任何责任，弱势方又拿他毫无办法，就会出现行政机关实际中没有对其中一些共同违法行为人（强势一方）进行法律制裁和惩罚的现象，达不到行政处罚的内在要求从而失去其应有的部分作用。可见，“一事各罚”更能符合行政处罚的内在要求。2、形式上“一事各罚”更符合行政处罚形式的一致性要求。一是大部分类型的行政处罚只能采取“一事各罚”的形式。《行政处罚法》第八条规定了六种具体的行政处罚：警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照和行政拘留，这六种处罚当中除了罚款之外其他五种都是只能采取“一事各罚”的形式；二是有行政法律法规则明确规定了“一事各罚”形式。如《治安管理处罚法》第十七条第一款规定“共同违反治安管理的，根据违反治安管理行为人在违反治安管理行为行为中所起的作用，分别处罚”、《水上安全监督行政处罚规定》第八条规定“对有共同违法行为的当事人，应当分别给予行政处罚”、国家工商总局《关于禁止串通招标投标行为的暂行规定》第六条规定“串通招标投标行为是共同违法行为，对参与串通招标投标的各个违法行为人，应当根据情节，分别按照本规定第五条规定的幅度予以行政处罚”，而没有一部行政法律法规明确规定了“一事共罚”的形式。可见，为了确保行政法律法规和行政处罚种类在处罚形式上的一致性，理应采取“一事各罚”的形式。

经综合考虑、权衡利弊之后，某市质监局案审会认为应采纳第二种意见比较合理，具体理由如下：

1、关于高法解释规定。高法《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”，我们注意一下条款中的字眼“人民法院审理行政案件”和“可以参照”， “人民法院审理行政案件”说的是该解释条款是在“人民法院”这一主体审理行政案件时适用的，可见原意并不是规范行政机关办理行政案件的，“可以参照”指的是可以而不是应当必须参照，从这一点上来说高法的该条解释规定不能成为行政机关办理共同违法行为案件一定要参照民法“一事共罚”形式的依据。当然，我们也不能完全割裂人民法院审理行政案件和行政机关办理行政案件的内在联系，完全无视高法该解释条款对行政机关办理行政案件的指导作用，否则可能会导致行政诉讼的败诉，因此对于一些合理的我们应该而且必须参照民事诉讼的有关规定，关键是界定解释条款中“可以参照”的标准。我们认为“可以参照”的标准应是以参照事项的性质为准，参照事项的性质与民事诉讼规定事项的性质一致或较为一致的可以参照，而如果是完全不一致的则不宜参照。就共同行政违法行为处罚可不可以参照民事诉讼采取“一事共罚”的形式，我们认为还是坚持“一事各罚”的第一点理由比较合理，性质上行政处罚与民事责任不一样，不宜参照民事诉讼采取“一事共罚”的形式，而其与刑事处罚的性质是一样的，采取“一事各罚”更符合行政处罚的内在要求。

2、关于执法效益比较。“一事共罚”因为不用投入更多精力去调查各违法主体在共同违法行为中所起作用以及过错的大小，执行时可向其中更好执行的一人或多人执行，确实具有办理简单、执行也简单，可操作性强、执法成本也低的优点，但可能存在有失公平的风险和达不到全面制裁的现象，从而失去行政处罚应有的维护公平、制裁违法的精神；“一事各罚”则要花费更多精力查明各违法行为人的责任、要向各违法行为执行处罚，确实要花费更多精力，办案和执行难度较大，但也因为其是对各违法人分清责任、分别处罚和执行，起到全面制裁的作用，以维护公平和制裁违法。两者各有利也有弊，但在执法效益方面，制裁违法和维护公平应比执法成本和办案效率更为重要，“一事各罚”的执法效益要好于“一事共罚”，权衡利弊“一事共罚”的形式更能符合法律精神，更能起到全面制裁和警戒的实际效果。

3、关于救济机制比较。采取“一事各罚”，如果共同违法人对各自的处罚轻重不服，认为行政机关没有分清责任处罚不公平，实质就是自由裁量权的问题，只能通过行政复议来救济的，而不能提起行政诉讼，对此行政机关完全可以在复议中听取共同违法人各方意见，经进一步调查维持或做出更为合理的处罚；而采取“一事共罚”，各共同违法行为人负连带责任，各自责任由其内部协商解决，如果内部能够协商解决当然好了，但万一出现协商不了的情况，其内部产生矛盾和纠纷，那这种矛盾和纠纷到底是属于行政法律关系还是民事法律关系呢？这时候又要通过什么方式进行救济和解决？是由行政机关还是司法机关解决呢？这又是一个没有现成答案的问题。“一事共罚”的做法不但不能够完全消除矛盾和解决问题，反而在共同违法行为人内部又产生新问题和新矛盾。权衡上述情况，还是采取“一事各罚”的形式比较合理和稳妥。

【办案启示】

对于共同违法行政案件，因其实质为一违法行为案件，办理中应予以合并立案，全面收集证据和分清各自责任，采取“一事各罚”的形式，分别进行处罚和执行。这里需要注意的问题有两个：

一是要注意全面收集证据和分清各自责任。在案件调查中，要特别注意对各方违法行为人在共同违法行为中所起作用和过错的大小进行调查并收集相关证据，以分清各自责任，在实际操作中确实调查不清的，可以以错过和责任平分进行处理做出相同的处罚，如果存在较大偏差相对人就会提出异议或提起复议，这时我们可以在各方申辩和举证的基础上，再进一步调查即可做出合理或较为合理的处罚。

二是关于罚款幅度的问题。因共同违法行为是实质上一个违法行为的案件，其对各方违法行为人做出的处罚金额的额度总和理应不能超过法律规定的处罚幅度，因此在实际中要注意对各方做出的罚款处罚进行计算和控制，其所有总和不应超过法律法规规定的处罚幅度。

           （撰稿　厦门市质量技术监督局第三分局　高丽军　责任编辑　薛芬）