[基本案情]

申请人：某公司

被申请人：某市人力资源和社会保障局

申请人因对被申请人作出的工伤认定决定不服，向市政府申请行政复议。

申请人认为，其于2010年分包某商厦的内部装潢工程，装潢材料由发包方提供，按约由发包方负责卸货入库。8月22日晚发包方将一车地砖送到工地，但卸货人员未跟车到达，申请人找来马某协商支付其450元报酬完成一车地砖的卸运，并在第二天将费用支付给马某。几天后发包方联系申请人说马某到工地要求赔偿搬运时砸伤脚部的损失，申请人同意出面解决并参加了被申请人主持的有关调解、调查工作。2010年11月马某向某市劳动争议仲裁委员会提起仲裁，请求确认其和申请人存在劳动关系。12月25日申请人收到劳动争议仲裁裁决书，申请人不服向所在地（非某市）人民法院提起诉讼，法院立案并将择期开庭，后申请人收到被申请人作出的《某市职工工伤与职业病认定书》。申请人以在法院对双方是否存在劳动关系进行审理期间，被申请人直接作出工伤认定违反法定程序为由提出复议，要求撤销该工伤认定。

被申请人认为，2010年8月24日凌晨，马某在申请人承建的某装修工地搬运地板砖时，不慎被掉落的地砖砸伤右足，后马某依法提交了工伤认定申请表等材料向被申请人要求认定工伤，被申请人依法受理该申请。马某所提交《劳动关系证明》载明：“马某系申请人于2010年8月22日晚临时雇用的职工”，该内容属申请人真实意思表示，被申请人认为该材料足以证明申请人与马某之间存在劳动关系。后马某因《劳动关系证明》填写的受伤日期与实际事实不符向某市劳动争议仲裁委员会申请劳动仲裁，某市劳动争议仲裁委员会裁决确认马某与申请人存在劳动关系。被申请人在多次联系申请人未果并向马某确认未收到应诉通知后方作出《某市职工工伤与职业病认定书》，该认定程序合法，适用法律正确，应予维持。

行政复议机关认为，鉴于申请人与马某的劳动关系争议已依法起诉至法院，而案件尚未审结，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》相关规定，中止该行政复议案件的审理，待司法机关生效判决作出后再恢复审理。

[焦点问题评析]

一、在用人单位与劳动者因劳动关系存在争议并处于司法程序时，劳动部门可否在工伤认定程序中对用人单位与劳动者是否存在劳动关系作出认定。

（一）有观点认为，劳动关系是否存在，可以在工伤认定程序中直接认定，主要理由为：

一是根据《工伤保险条例》第十八条的规定，劳动保障行政部门对提出工伤认定申请应当提交的材料有审查权，现实中由劳动部门直接认定劳动关系的居多；二是通过仲裁、诉讼等程序认定会过于繁琐，且耗时耗力，不利于劳动者合法权益的及时保护。

（二）另有观点认为，在工伤认定程序中对是否存在劳动关系有争议的，应先通过仲裁、诉讼等程序解决，主要理由为：

一是《工伤保险条例》第十八条规定的是劳动和社会保障行政部门对工伤申请人提交的证明材料是否符合要求的审查权，而不是授予其是否存在劳动关系的确认权；二是劳动关系的认定不属工伤认定的范畴，而应归属于劳动争议范畴。根据《工伤保险条例》可以看出，劳动保障行政部门所作工伤认定主要是对职工发生的事故伤害及所患疾病能否认定为工伤作出决定，尽而实现享受工伤保险待遇的目的。而劳动争议是指当事人因实现劳动权利和履行劳动义务而发生的纠纷（包含因是否存在劳动关系发生的纠纷），二者分属不同范畴；三是劳动争议有法定的救济渠道，《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》对此作了明确规定；四是将工伤认定与确认是否存在劳动关系分开解决，可以避免行政认定与仲裁或诉讼的最终结果发生冲突，更利于矛盾的及时化解。

本案办理过程中，复议机关采纳了第二种观点并结合案件事实进行处理，但考虑到《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》针对劳动争议的解决规定了协商、调解、仲裁及诉讼四种途径，但并未赋予工伤认定部门对劳动关系争议进行处理的权力，而工伤认定中又无法脱离对劳动关系事实的认定，一旦发生争议，申请人就必须向劳动仲裁部门申请仲裁或依法提起诉讼，无疑增加了申请人的负担，拉长了解决工伤纠纷的时间，不符合方便、及时解决纠纷的原则。因此，建议在日后相关法律、法规的制定、修改中可考虑针对工伤认定程序中存在争议的劳动关系处理设定特别程序，如在工伤认定程序中赋予工伤认定部门对存在争议的劳动关系行使提请裁决权，对该类争议由劳动争议仲裁委员会专人办理，在裁决时间上适当缩短，一裁终结，这样有利于及时解决纠纷，更好地保护处于弱势地位的劳动者的合法权益。

二、在用人单位与劳动者因劳动关系存在争议并处于司法程序时，对劳动部门的工伤认定决定不服申请复议的，该如何妥当处理。

对该问题，行政复议机关在处理过程中依据本案具体情况、相关法律法规规定并结合法律效果和社会效果进行判断与衡量：

（一）从现有法律规定来看，如果作出维持决定，可能面临该劳动关系经过司法程序后发生变化即如果司法机关最终认为马某与申请人不存在劳动关系，则维持决定就会出现法律适用的问题，影响本案处理的法律效果；

（二）从案件相关材料看，马某与申请人是否存在劳动关系存在争议，目前劳动争议仲裁裁决书并未发生法律效力，依据现有规定劳动部门直接认定用人单位与劳动者存在劳动关系并作出工伤认定确属不当，从法律层面可考虑撤销该认定。但如果作出撤销决定，由于马某是外来打工人员，在救济能力方面有缺陷，该结果可能引起其反弹，同时劳动关系是否存在有待司法程序进一步明确，作出撤销决定可能对劳动关系的认定产生间接影响，社会效果值得商榷；

（三）从稳妥处理的角度考虑是对该案予以中止审理，待司法机关对马某与申请人是否存在劳动关系作出最终判决并发生法律效力后，再恢复审理，这样处理法律层面不会出现问题，也相对节省行政资源。

最后，行政复议机关在综合法律规定及本案相关事实的基础上，考虑到法律效果和社会效果的平衡，依法对该案予以中止审理，待司法机关生效判决作出后再恢复审理。

[办案体会]

工伤保险制度早在1951年的《劳动保险条例》作了规定， 1995年1月1日起施行的《中华人民共和国劳动法》明确规定国家建立工伤保险制度。2003年4月27日，国务院公布《工伤保险条例》，自2004年1月1日起施行， 2010年该条例进行修订并于12月20日重新公布。《条例》第一条对立法目的进行明确：一为保障工伤职工的救治权与经济补偿权；二为促进工伤预防和职业康复；三为分散用人单位的工伤分险。在此原则与精神的指导下，工伤保险行政主管部门依法进行了大量的工伤认定，并取得良好的社会效果。随着市场经济的发展，作为市场参与主体的用人单位与劳动者双方在现有法律、法规调整下，虽于诸多方面取得共识，维持着一种相对的平衡。但同时双方因各自的利益所需，也会在既有的框架内寻求突破，因此在工伤认定的诸多环节中如何认定客观事实，如何理解现有法律、法规的内在涵义与精神，在处理中实现法律效果和社会效果的平衡，这是工伤保险行政主管部门及行政复议机关共同面临的课题。本案中，工伤保险行政主管部门在工伤认定程序中存在缺陷，对于这样的缺陷，在行政复议中就要把握好法律效果与社会效果的平衡，一方面严格依据现有法律、法规规定，做到依据充分；另一方面也要考虑到案件处理可能带来的的社会效果，把握其中的平衡。同时该案的处理也给我们一些启示：在工伤认定实践操作中，不管何种处理方式，均要在现有的法律框架下进行，超越法律层面的突破不仅困难重重，且容易因缺乏法律层面支撑而使期望落空；而行政复议机关在办理案件过程中，注重法律效果与社会效果的平衡就显得尤为重要。

        （撰稿　市法制局行政复议应诉处 林庄辉　责任编辑　贾国先）