摘要  现场治安调解是治安调解的一种简易模式，具有以治安纠纷为调解内容，以现场处警民警为调解主持人，原则上在现场进行调解，并当场发生法律效力等特点。其积极作用在于有利于把治安纠纷解决于萌芽状态，尽快促成当事人之间的和谐关系，最大限度地降低当事人解决纠纷的资源消耗，最大限度降低公安机关办案成本。在实际运用中存在违反自愿原则，超范围适用，程序瑕疵等问题，应对其适用范围，是否以查明事实为条件，法律后果以及监督机制等方面问题进行研究以完善现场调解机制。

现场治安调解指的是由民警作为主持人，在处警现场通过劝解和疏导等方法，以促使发生纠纷的治安案件当事人之间当场达成和解协议，消除矛盾纠纷的方式对治安案件当场作出处理的一种活动。现场治安调解是治安调解的一种简易模式，公安部2007年12月制定下发的《公安机关治安调解工作规范》第一次在全国公安机关范围内明确确立了现场治安调解制度（以下简称现场调解）。在公安基层执法实践中，现场调解对于促进及时高效地处理治安案件、化解治安纠纷，维护社会稳定、促进社会和谐起到了十分积极的作用，同时也存在着诸多问题需要进一步改进和完善，因此有必要就现场调解的有关问题进行深入研究和探讨。

一、现场调解的主要特点

现场调解作为治安调解的一种特殊形式，程序简易，即具有治安调解的一般属性，又不同于一般程序的治安调解。相比而言，现场调解具有以下几个主要特点：

（一）现场调解是以治安纠纷为内容的调解。所谓治安纠纷是指公民之间因违反治安管理的轻微违法行为所引起的人身和财产权利的矛盾和冲突。在我国，治安调解历来是化解治安纠纷的一种重要方法，无论是先前的《治安管理处罚条例》还是现行的《治安管理处罚法》均确认了治安调解制度，并在公安执法实践中不断发挥其积极作用。现场调解作为治安调解的一种特殊形式，也只能适用于治安案件，《公安机关治安调解工作规范》第十四条在总体上界定了现场调解的范围，即符合“情节轻微、事实清楚、因果关系明确……”等条件的治安案件。换言之，现场调解只能是对治安纠纷进行的调解，这一点有别于人民调解、司法调解或其他的行政调解。当然，公安机关执法执勤过程中也有可能在非治安案件中发生纠纷的当事人之间进行调和、斡旋，以化解矛盾、解决纠纷，但这已经不在现场治安调解范畴。关于这个问题，下文还将进一步论述。

（二）现场调解是以现场处警民警为主持人的调解。一般程序的治安调解都是公安机关接处警，履行受理治安案件程序，并查明案件事实后组织调解，这种几经程序情况下的调解主持人与到案件发生地现场处警的民警极有可能是不同的，而现场调解的目的就是尽量促成发生治安纠纷的各方当事人当场达成化解矛盾和争议，要实现这个目的，只能由到案件发生现场处警的民警主持调解，由现场处警民警以外的人主持调解显然即不现实，也使得现场调解快速高效的价值无法实现，因此，到案件发生地现场处警的民警作为现场调解的主持人是不可替代的。

（三）现场调解原则上是在处警现场进行的调解。一般程序的治安调解因为案件较为复杂，且经过了一个公安机关受案和查明案件事实的过程，基本上不可能在案件发生地或民警处警的现场进行。而现场调解的案件相对较为简单，由于现场调解以追求当场即时解决治安案件当事人之间的矛盾纠纷的目标，为了及时查清案件事实、分清当事人之间的责任，在案件发生地或者处警现场进行是最合适不过的，也只有这样，才能充分体现现场调解“现场性”的基本特点。当然，如果因现场客观条件限制无法开展工作的，如现场人员复杂可能影响调解效果，或者现场不具备调解工作开展的空间条件等，也可以就近到巡逻车、居（村）委会或者警务工作站等便于民警开展调解工作的场所进行。

（四）现场调解是当场发生法律效力的调解。治安调解作为一种与行政相关行为，具有相应的法律效力：对公安机关而言，治安调解达成协议的，对违法行为人不再予以治安处罚，治安案件得以结案；对当事人而言，达成协议后有自觉履行的义务，一旦事后不履行协议带来的不利后果应由自己承担。一般程序的治安调解所带来的上述法律后果都是事后形成的，不可能产生于案件发生地或处警现场，而现场调解则不同，由于从查清案件事实、厘清因果关系和当事人之间的责任，促成当事人之间达成并履行协议都是在现场完成的，因而当场产生了相应的法律效果。正因为如此，现场调解处理治安案件的优势才能得以体现。

二、现场调解的积极作用

在当代，替代性纠纷解决机制（ADR）的研究和应用已经形成一种世界性的时代潮流，方兴未艾。在我国，由于长期以来深受儒家文化影响，人们历来多奉行以和为贵的处世哲学，遇到矛盾纠纷不主张通过诉讼等正式的法律渠道解决问题，习惯用调解来平息民间纠纷，即使是在城市化和商品化已发展到相当程度的今天，不到万不得已，在纠纷面前，调解仍然为人们首选或优选的解决方案。治安调解作为替代性纠纷解决机制的一个重要组成部分，在公安机关的执法实践中，对于化解社会治安矛盾纠纷，促进社会和谐，发挥了行政处罚等其他行政措施所不能代替的作用。现场调解作为一种快速纠纷解决机制，相比于一般程序的治安调解而言，其发挥的积极作用显得较为独特。

（一）有利于把治安纠纷解决于萌芽状态。因民间纠纷引起的治安案件，多发生于亲朋、邻里和同事之间，当事人之间囿于互相之间的关系，大多不愿意激化和扩大矛盾冲突，如果能尽快解决矛盾纠纷，一般情况下各方当事人均乐见其成；即使是互不熟识的当事人之间发生治安纠纷，大多数当事人也愿意当场解决，以免进入公安机关正式的案件处理程序后，还要花费大量的精力纠缠其中。治安案件治安纠纷的发生后，由于各方当事人、相关证人都在现场，十分有利于到现场处警的民警及时、当场了解案情、分清责任，当场劝解和疏导当事人解决纠纷成为现实的可能。因而，现场调解极有利于解决治安纠纷于刚刚发生之时的萌芽状态，可以有效避免矛盾的进一步激化。

（二）有利于尽快促成当事人之间的和谐关系。治安纠纷的发生从本质上看，是因为违反治安管理行为人的行为打破了原本处于稳定状态下的人身和财产关系上的一种平衡，在现场调解的工作机制下，双方当事人解开心结、互谅互让，使得这种被打破的平衡在第一时间内得以恢复，使治安纠纷止于刚刚发生的萌芽状态，有利于促进人与人之间关系的和谐。反之，如果治安纠纷不能当场解决而入公安机关正式处理的繁杂程序，仇恨的心理可能随着时间而积淀，这样显然不利于化解矛盾、解决纠纷，甚至于可能促使受处罚的当事人产生复仇心理而埋下社会治安隐患。

（三）有利于最大限度地降低当事人解决纠纷的资源消耗。首先，现场调解促成治安纠纷的当场解决，治安案件当场处理完结，当事人即不需要进入公安机关处理治安案件和复杂过程，也不需要进入诉讼的繁杂程序，可以避免大量的时间、精力和金钱花费；其次，执法民警对当事人之间的纠纷调解，无需当事人缴纳任何额外的费用，只要各方当事人同意，现场调解就可以进行；第三，现场调解旨在当场解决问题，各方当事人无需花费费用聘请律师代理，只需在民警的主持下，达成调解协议。对于当事人而言，现场调解在最大限度上降低了解决问题的花费成本。

（四）有利于最大限度地降低公安机关的办案成本。首先，一般程序的治安调解程序较为严格，调解时需要制作调解笔录，事后还要制作《调解协议书》并对案件材料进行整理装订，而现场调解一般而言只需在现场查清事实，促成当事人达成协议后当场填写《现场调解协议书》，协议书备查即可，显然相对简单易行；其次，现场调解当场对治安案件作出了结，接下来便无需进行像正常的治安案件一样繁杂的调查取证工作和案件呈批手续，节约了大量的人力、物力，大大降低了执法成本。在一点对于社会治安工作日趋复杂，工作压力越来越大的基层公安机关而言尤为重要；第三，由于现场调解成功与否实际上取决于各方当事人，公安机关主持现场调解的行为不属于具体行政行为，不具有可诉性，现场调解达成协议并当场履行的，当事人不得以公安机关主持调解违法或不当而提起行政复议或诉讼，公安机关因此而省却了应对行政复议和参与行政诉讼的成本和费用。

三、现场调解在实践中存在的主要问题

《公安机关治安调解工作规范》虽然确立了现场调解快速解决治安纠纷的工作机制，并在实践中发挥了积极作用，但勿需讳言，现场调解在实际运用中仍存在一些问题，这些问题的存在，使得现场调解的法律效力难以完全实现，其作用的发挥也被打了折扣，概括起来，主要存在以下三个方面的问题：

（一）违反调解自愿原则。现场调解虽然旨在追求快速解决治安矛盾纠纷，并由现场执法民警为主持人主动进行劝解和疏导，但由于调解协议能否最终达成，取决于各方治安纠纷当事人的意愿，因此必须强调自愿原则，《公安机关办理行政案件程序规定》第一百五十四条对调解自愿原则作了明确的规定。然而，在公安机关的执法实践中，有的民警为了图省事，寻求简单化地解决治安案件，利用职权和信息优势采取欺骗，甚至恐吓的方式迫使当事人之间达成现场调解协议，主要表现为两个方面：一是迫使当事人在违反其意愿的情况下接受现场调解的方式，来解决他们之间的治安纠纷；二是迫使当事人形成非意愿的现场调解协议，这样的现场调解协议的内容即不是当事人的真实意思表示，更不是当事人互谅互让、自愿协商的结果。违反调解自愿原则的现场调解最多只能让纠纷当事人口服而心不服，不是根本解决矛盾纠纷之道，可能造成当事人对现场调解协议的反悔，甚至于造成新的矛盾纠纷。

（二）超范围适用现场调解。《公安机关治安调解工作规范》界定了适用现场调解的条件，其中包括： 1、该治安案件必须情节轻微，事实清楚；2、纠纷发生的因果关系明确，无人身和财产损失或者对损失的赔付无争义；3、案件符合治安调解条件。概括而言，现场调解的适用范围仅限于事实清楚、责任明晰的简单治安案件，且必须具备一般程序的治安调解条件。在公安执法实践中，存在着超范围适用现场调解的现象，主要表现为有的民警在接处警时，自觉或不自觉地扩大现场调解的适用，一些明显属于刑事案件的警情、或者明显不属于治安调解范围的行政案件，或者较为复杂，无法在现场查清的治安案件，民警出于各种考虑，往往试图通过现场调解的方式把案件消化，成为压案、瞒案的一种重要手段，造成案件降格处理，违法人员得不到应用的处罚和打击；也有一些民警为了尽快缓解矛盾，替群众排忧解难，把本属于人民法院、人民调解工作委员会职责的民事纠纷、民间纠纷也通过现场调解的方式予以解决，实际上超出了公安机关的职责范围。

（三）现场调解的程序存在瑕疵。主要表现为：1、现场调解之前没有依法履行查明案情的程序。《公安机关治安调解工作规范》既然设定了现场调解必须具体“情节轻微、事实清楚、因果关系明确”等条件，则意味着现场的执法民警必须对案件的基本情况进行了解和查明，以此作为是否适用现场调解的依据。而在执法实践中，有的民警到处警现场后，工作方法较为简单，对案件情况不作基本的了解，便要求当事人之间协商解决，能够协商成功达成协议最好，协商不成，直接带到公安机关交由其他民警处理，如此省心省事。2、不按规定制作《现场调解协议书》并当场履行。根据《公安机关治安调解工作规范》第十四条的规定，现场调解达成协议的，应当制作《现场治安调解协议书》一式三联，由双方当事人签名，有的民警在现场调解达成协议后，并未按规定制作书面协议书，而是直接把双方当事人打发了事，一旦当事人反悔，要求公安机关对案件作出处理，公安机关则无法实现治安案件已经调解结案的抗辩；有的民警则是按规定制作协议书后，未要求和监督当事人履行，这也给了当事人将来反悔的空间，造成案不能结、事不能了尴尬局面。3、未及时报备和存档。按照《公安机关治安调解工作规范》第十五条的规定，治安调解结案的治安案件应当纳入统计范围，也意味着现场调解的案件也同样需要报备并纳入统计，该条规定办案部门应当将《现场治安调解协议书》装订存档，也是为了公安机关及时掌握和统计包括现场调解案件内的治安案件，但在实践中，有的民警要么未制作调解协议书，要么未及时将调解协议归档备查，有的则干脆把现场调解作为其他工作报备。由于现场调解案件数应作为行政案件数统计，未及时报备和存档势必造成行政案件数量统计的不准确，无法为公安机关分析和决策提供准确依据。

四、关于完善现场调解机制的几点思考

现场调解在实践中之所以存在诸多问题，其根本原因在于现行的现场调解机制尚不完善，笔者认为，完善现场调解机制，并使这一机制在公安实践中发挥预期的效果，以下几个方面的问题值得我们思考，并加以解决。

（一）关于对现场调解适用范围的把握问题。在实践中，公安机关即要进行治安管理，又要开展为民服务工作，在接处警工作中要处理许多矛盾和纠纷，这些矛盾和纠纷即有因治安案件引起的，也有因治安案件以外的原因引起的，如经济、债务、劳务、商品买卖等，都有可能需要公安机关作出处理，调解是处理这些问题的一个重要且有效的方法。因此，调解工作实际上并不仅仅在治安案件的范围内开展，而是广泛运用于公安社会治安管理和服务工作的各个方面，甚至于还有一些情节轻微的刑事案件也通过调解结案，公安机关对轻伤害案件的调解即为例证。那么，公安机关对上述纠纷的解决是否都属于现场调解呢？有的研究者认为，公安机关在110接处警时现场对治安案件以外原因引起的一般矛盾纠纷的调解也应当属于治安调解范围。笔者承认，公安机关在接处警时可能在非治安案件中发生纠纷的当事人之间进行调和、斡旋，以化解矛盾、解决纠纷的现实，并对其正当性和发挥的积极作用无有疑问，从表象上看，公安机关对治安案件以外原因引起的一般矛盾纠纷的调解与现场调解似乎并无区别，但笔者认为，它们之间还是有所不同的，表现为：其一，现场调解是对治安案件的调解，最终要纳入行政案件统计，而治安案件以外的原因引起的一般矛盾纠纷不能成其为案件，对这些纠纷的处理实际上已经超出了公安机关的处警职权范围之外，即使公安机关为之，也以作为服务公众求助处理为宜，不应纳入现场调解的范围；其二，治安案件的现场调解形成对违法人员不再处罚，治安案件处理完结的法律后果，这种法律后果是公安机关处理一般的矛盾纠纷所不具备的。至于情节轻微的刑事案件，由于行为人的刑事违法性，即使最终以调解的方式处理，也应当经过严格的调查程序之后进行，事实上不可能在现场完成。因此，笔者认为，现场调解的适用范围仍限于治安案件，不应随意扩大化。这就要求民警在接处警现场对发生的矛盾纠纷准确判断、分类，分别按规定作出处理。

（二）关于现场调解是否必须以查明事实为条件的问题。有一种观点认为现场调解的目的就是为了快速解决治安纠纷，其工作的重点在于促成纠纷当事人达成调解协议，至于是否要查明案件的事实真像并不重要，而且在实践中，确实存在部分民警在现场调解时忽视案件事实的查明，片面“促成”当事人达成协议的情况。笔者认为这种观点和做法并不足取，《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》第一条就作了“调解前应当及时依法做深入细致的调查取证工作，以查明事实、收集证据、分清责任”的规定，《公安机关治安调解工作规定》第五条也明确了“治安调解应当依法进行调查询问，收集证据，在查明事实的基础上实施”，现场调解虽然讲究快速、高效地解决纠纷，也应当遵守治安调解的一般规定。按照《公安机关治安调解工作规定》第十四条的规定，只有事实清楚、责任明晰的简单治安案件才能适用现场调解，如果我们不查明案件基本事实，何以来判断事实清楚、责任明晰、案件简单呢？再者，如果主持调解的民警没有做到查明案件基本事实，分清是非责任，也难以提出令当事人心服的调解方案，即使达成协议，也难保真正做到案结事了，因此，现场调解仍应以查明案件事实，分清当事人责任为基本前提，而不应片面追求调解协议的达成。

（三）关于现场调解的法律后果问题。这里分为两种情形：其一，现场调解达成协议，并当场履行的，公安机关不再对违法行为人进行处理，治安案件至此处理完结，当事人事后反悔要求再次处理的，公安机关原则上不应再次受理，这一点应当没有疑问。但是有原则就有例外，笔者认为，至少在两种情形下，公安机关应当重新调查并依法处理，一是现场调解确实违反自愿、合法原则，如主持调解的民警强制当事人接受现场调解的方式处理纠纷，或调解协议违背了当事人的真实意愿，否则有可能对当事人的合法权益造成损害，二是现场调解结案的治安案件发生和重大情事变更，如案情发生重大变化，确实需要作为刑事案件受理的，否则可能有悖于刑事案件国家公诉原则，同时也有损于受害人的合法权益。这里还涉及到一个小问题，就是在上述两种情形下，公安机关对案件重新调查处理，之前形成的现场调解协议所记载的事实能否作为证据使用的问题，笔者认为，由于现场调解协议是一个当事人之间互谅互让的结果，当事人即可能在责任上让步，也可能为及早解决纠纷而自认某些不利的事实，因此，不宜将协议记载的事实作为重新处理的证据使用，否则不利于让步的当事人一方，是不公平的。其二，现场调解未达成协议，或达成协议不能当场履行的，由于实际上已经不具体当场快速解决纠纷的条件，应当及时办理相关受案手续，按照一般的治安案件办理，至于是否可以按一般调解程序进行调解，应当视情况而定，如果案件调查结束后，案件仍然符合调解条件，当事人还有以调解方式结案的意愿的，可以组织调解，否则应当依法作出相应的处罚决定。

（四）关于现场调解的监督机制问题。现场调解为化解矛盾纠纷带来便利的同时，由于其运作的全程都在现场完成，未通过公安机关的审批，往往游离于有效监督之外，为此，有必要设置相应的监督机制以保证现场调解合法、有序地进行。一是建立和落实现场调解的报备制度。《公安机关治安调解工作规范》第十五条的规定仅针对办案部门提出了要求，即现场调解治安案件应当纳入统计范围，同时应当将《现场治安调解协议书》按编号装订存档的义务。由于现场调解的主动权实际掌握在现场主持调解的民警手中，仅仅对办案部门提出要求是不够的，还要实现对主持调解的民警的有效监督。笔者认为，可以借鉴当场处罚的做法，规定民警在现场调解结案后必须在24小时内向所属的公安机关备案，以便公安机关及时掌握治安案件的真实情况，实现对现场调解进行有效监督。及时将《现场治安调解协议书》向所属的公安机关备案当然可以作为一种备案的有效方式，在一些实现网络系统办理案件的公安机关，要求民警在规定时间内在案件办理系统中录入治安案件现场调解的基本情况，也不失为一种及时、便捷的方式。二是将现场调解纳入科学的考核机制。考核机制对于公安机关案件的办理具有明显的导向作用，在公安执法实践中，现场调解未及时报备和存档、通过现场调解的方式压案、瞒案等问题在一定程度上就与我们的考核导向有关，因此，应当改革和完善公安机关有关案件考核机制，使之趋于科学化、合理化，以利于公安机关真正落实对现场调解的有效监督，促进现场调解合法、规范地进行。

（撰稿：市公安局法制处 叶文同 责任编辑 ：薛芬）

参考文献

1、柯良柯，吴明山，主编.公安机关办理行政案件程序规定（修订）释义与行政法律文书制作指南[M].北京:中国人民公安大学出版社,2005.

2、冯锁柱,治安纠纷调解机制研究[J].公安研究,2004,(6):50-53.

3、杨泽万,治安调解研究引论[J].江西公安专科学校学报.2002, (4):42-46.

4、喻少如,多元化纠纷解决机制中的行政调解[J].学术界.2007, (6):180-184.

5、刘晓红,构建中国本土化ADR制度的思考[J].河北法学.2007, (2):36-40.

6、殷修林,王书成, 和谐社会背景下行政调解制度探讨[J].中南民族大学学报(人文社会科学版).2006,(7):113-117.

7、展万程,对我国治安调解制度若干问题的探讨[J].江西公安专科学校学报.2005,(2):22-25.