改革开放以来，我市城市面貌日新月异，基础设施日趋完善，地下管线急剧增加，地下管线配套的窨井设施也不断增多。据不完全统计，我市仅道路范围内窨井设施总数超过25万个，主要分为15类，由12个产权单位进行管理。尽管2003年11月，经省人大常委会批准，《厦门市市政工程设施管理条例》颁布实施，其中就涉及到对包括检查井在内的窨井设施的规制，但也仅对窨井设施的建设标准、因窨井设施管理不善造成人员财产损失所应承担的责任以及对窨井设施的保护等内容作了原则性规定，而对窨井设施维护管理责任的责任主体及其责任范围、应急处置程序等内容没有一一涉及。实际上，由于涉及道路窨井设施的部门存在多头管理、责任不清、互相推诿等现象，致使道路窨井盖缺损后得不到及时修复，“马路陷阱”伤人事件在我市时有发生。小小窨井，已经成为城市管理的难点、热点和焦点问题，已经成为群众生命安全、关乎政府执政能力的大问题。为此，市政府将制定《厦门市窨井设施管理办法》列为2012年立法计划中的规章正式项目。

今年5月，起草单位市市政园林局将《厦门市窨井设施管理办法（送审稿）》报送市法制局审查。我局即按照《厦门市人民政府制定规章和拟定法规草案的程序规定》（市政府令第131号）的相关规定开展审查工作。为充分吸收和借鉴国内兄弟城市在窨井设施监督管理方面的先进经验和做法，真正使制度设计“行得通，做得到，能管用”，进一步提升立法质量，6月中下旬，在市市政园林局分管领导的带领下，由市市政园林局和市法制局等单位相关立法人员专程赴安徽合肥等地考察城市窨井设施监督、管理工作，重点就维护管理责任的责任主体及其责任范围、应急处置的程序规定、管理机构对管线单位的监督管理、窨井设施信息档案系统的建立等情况进行了深入了解，为我市窨井设施监督管理的立法提供借鉴。

一、合肥市窨井设施管理的基本情况

根据合肥市城乡建设委员会提供的相关资料表明，合肥市建成区面积达339平方公里，城市道路500多条，窨井盖总数约60多万个，井盖按照功能可划分为13类，分别为供电、供水、热电、燃气、有线电视、电信、移动、联通、铁通、交通信号、排水等；按照管理责任可划分为“条管”和“块管”。“条管”主要是指上述前11类井盖，分别有12家产权单位垂直管理。“块管”主要是指排水井盖，由市区两级分块管理，其中市管道路排水井盖由合肥市排水管理办公室管理；区管道路排水井盖由所在区建设管理部门管理。此外，在道路规划红线内大约还有上万只排水井盖归属沿街单位和居民区管理。2007年10月以前，合肥市市区道路上每年都会出现约2000个“马路杀手”，造成了大量伤害事故的发生。

为了从根本上消除由于窨井设施管理不善所带来的社会问题，合肥市委市政府针对合肥市道路窨井盖的现状，积极作为，在应急处置和日常监管机制的建立方面卓有成效。2007年10月中旬，根据合肥市城乡建委领导指示精神，合肥市市政工程管理处立即抽调一批具有一定专业技能的人员，成立了道路窨井盖管理应急处置中心（以下简称井盖处置中心），专门负责缺损道路窨井盖的报告受理、现场确认、安全防护、转办告知和监督反馈等工作，初步建立了道路窨井盖应急处置和日常监管机制。

首先，在道路窨井盖应急处置机制方面，一是井盖处置中心组建4个应急处置队，开展全时间、全天候、全覆盖服务。应急队伍作为一个专门机构全年每天24小时值班待命，无论刮风下雨、严寒酷暑，无论大街小巷，只要接到道路窨井盖缺损报告，都必须在规定时间赶到现场，不留处置盲区；二是建立联席会议制度，实行网络联动。由市城乡建委领导牵头定期召开全市道路窨井盖管理工作联席会；三是实行三级督办制度，一级督办由应急处置队负责，二级督办由井盖处置中心专门成立的监管督办队负责，主要负责督办难以确定管理维护责任单位、新闻媒体曝光、已造成伤人事故、市长热线督办、上级领导交办等五类缺损窨井；三级督办由中心负责人负责，督办的对象是督办队解决不了的“疑难杂症”、上级交办的紧急任务和重大活动期间出现井盖缺损的突发事件。

其次，在道路窨井盖应急处置日常监管机制方面，一是，加强法规建设，自2007年底至今，先后制定了《合肥市人民政府关于加强我市道路窨井盖管理工作的通知》、《合肥市城市窨井设施监督管理办法》、《关于加强我市道路窨井盖管理的通知》等规范性文件，并于2008年6月以市政府规章的形式颁布《合肥市城市窨井设施监督管理办法》（2011年9月予以修订），使合肥市的窨井设施管理步入法制化轨道。该办法明确了窨井设施的主管部门、日常监管机构，界定了各种窨井设施的管理责任单位，规定了巡查频率和修复时间等，使单位之间相互推诿扯皮现象大大减少，缺损窨井修复效率大大提高。二是，井盖处置中心对全市道路窨井设施负责日常监管职责，针对缺损井盖补盖及时率、窨井标识牌设置、日常检修文明施工等开展季度考核评比。

二、关于窨井设施管理的立法借鉴与思考

纵观合肥市在道路窨井应急处置和日常监管方面所取得的显著成果，主要有以下几点体会：

第一，推行窨井“身份证”制度，有助于窨井设施的监管。在新修订的《合肥市城市窨井设施监督管理办法》明确规定“在窨井设施内壁设置标有单位名称及抢修电话的标志牌；原有窨井设施未设置标志牌的，应当在规定时间内补齐”。给小小的窨井建立“身份证”，当窨井盖遭到盗窃或者损毁时，窨井内壁设置的统一规格的标有单位名称、编号及抢修电话的标志牌，能迅速锁定维护管理责任主体，即产权单位或者其委托的维护管理单位。一方面，有助于责任单位立即启动处置程序，在规定的时间到达现场进行补缺修复并及时反馈，或者在紧急情况下启动应急处置程序；另一方面，也有助于日常监管机制的顺利开展，实现窨井盖安装、巡查、管理、监督、指挥一体化，提高窨井设施管理的效率和水平。

第二，建立窨井设施管理工作联席会，加强管理维护责任单位联系网络。联席会议由合肥市城乡建委领导牵头，各窨井设施管理维护责任单位轮流主办，会议内容主要围绕道路窨井盖应急处置工作的进展情况，关于道路窨井管理方面各项规定的学习贯彻，研究道路窨井盖管理方面难点、热点问题并制定相应的对策和措施。通过召开联席会，合肥市建成了窨井设施管理维护责任单位联系网络，确立了联系人制度，各单位联系人保持24小时联系畅通，并在网上建立了QQ群，井盖处置中心和各单位联系人之间可以在线进行互动交流。通过不断完善联系网络，主管部门和各管理单位之间逐渐形成了联动机制，一旦遇到紧急情况，各方可快速反应，进而大大缩短了缺损井盖修复时间。

第三，实行三级督办，确保及时修复。为保证缺损窨井得到及时修复，井盖处置中心根据缺损井盖的不同情况，实行三级督办制度。一级督办由应急处置队负责，二级督办由井盖处置中心专门成立的监管督办队负责，主要负责督办难以确定管理维护责任单位、新闻媒体曝光、已造成伤人事故、市长热线督办、上级领导交办等五类缺损窨井；三级督办由中心负责人负责，督办的对象是督办队解决不了的“疑难杂症”、上级交办的紧急任务和重大活动期间出现井盖缺损的突发事件。此外，为了明确责任、加大督办力度，合肥市井盖处置中心受理电话还安装了电脑自动录音系统，对每一个呼进、呼出的电话，电脑将自动进行录音供随时调播、重现画面，并定期刻录成光盘后归档保存。

第四，完善井盖的自身改造，加强盗窃窨井盖行为的打击力度。近年来有一些不法分子，为了一己私利，置广大群众生命财产而不顾，偷盗、毁损窨井盖行为猖獗。这些不法之徒把铸铁井盖砸碎或回炉当废铁变卖，由此形成了一个个张口的“黑洞”，使人民的生命财产安全受到很大的威胁，成为社会一大公害。井盖被盗，很大一部分原因，是因为其存在流通途径，盗窃者有利可图。因此，应该加强废品收购站、个体小型铁具加工店的管理工作，凡是为盗窃井盖者提供销赃途径的，与直接盗窃井盖者同罪，坚决予以重罚，坚决杜绝公共设施的非法流通途径。然而，加大盗窃井盖行为的打击力度毕竟非长久之计，进行井盖的自身改造才是治本之策：可以考虑在原有的铸铁井盖的基础上加设“井盖保安装置”，一旦上锁后，只有专职人员用钥匙可开启，否则无法打开；也可以考虑改变井盖的材质，如采用国内现有研制出的一系列非金属井盖，一方面防盗，一方面降低成本。总而言之，无论采用何种形式的井盖，都要满足荷载要求，即“防盗”防止盗窃、“防滑”防止车辆行人滑倒、“防叫”防止噪音扰民、“防跳”防止井盖与井座配合不紧产生松动等功能，只有这样的井盖才能被社会广泛应用，为广大市民所认可。

（撰稿：市法制局法规处  白茹 责任编辑 姜宏）