法治文化的建设对一个国家经济进步、政治进步等具有基础性和根本性作用。一个先进的社会主义民主国家的法治文化的本质就是强调法的权威，强调规则的统一适用，强调平等适用，强调民主，强调理性。先进国家发展的历史经验证明，法治的建立必须要有法治文化作为支柱。而现今中国在努力打造社会主义特色法治之基的阻碍就在于民主法治的对立面——人治。《中华人民共和国行政强制法》的出台意味着中国在社会主义民主立法上力图改革和清除已经落后于时代的人治文化，积极推进社会主义法治文化建设，努力完善有中国特色的社会主义法律体系。

 一、我国法治文化的传统特点

依法治国，建设社会主义法治国家是我国的治国方略。但法治国家的建立却不是一朝一夕事情，而是一个漫长的，水滴石穿的缓慢过程。

(一）“法治”是一种治国的理念与治国的方式，或者是被治理国家所处的一种状态

 我国历史上战国时期的法家就主张以法治国，如《韩非子·难三》：“法者，编著之图籍，设置于官府，而布之于百姓者也。”司马迁对法家思想概括为：“不别亲疏，不疏贵贱，一断于法。”指的就是“法治”。实际上，由于时代的局限性，法家所谓的“不别亲疏，不疏贵贱，一断于法”仅至贵族一级，对于皇亲国戚则往往网开一面，更不可能触及至高无上的统治者——皇帝，正所谓“刑不上大夫，礼不下庶人”。其后，随着“罢黜百家，独尊儒术”思想的确立，“法治”逐渐被“礼治”、“德治”，实际就是“人治”所替代。而反观西方关于民主法治的思想，可追溯到古希腊思想家亚里士多德。他在其《政治学》中阐述了法治的含义，“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从而大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律。”从他的论述中可以看出法治必备的两个条件：首先，要有一套完善地能够适应社会生活发展变化的法治规范体系，这是法治能实现的前提；其次，社会所有的成员包括公民和国家等都能认同并始终遵循法律规范体系中的价值理念（如自由、公平、法律至上，民主等理念）。这不仅是法律规范能在一个国家的社会生活中良好运行的前提，更是这个国家法治得以实现的关键所在。可以说，法制是国家的工具，法治则是国家的本体。法治作为本体，应当是普遍意义上的遵守法律，即使是最高的权力者也不例外。正如马克思所说：“在法治国家里，法律就是国王；在专治国家里，国王就是法律。”

（二）我国自古以来就不缺少法制，缺少的只是体现法的价值的公平、正义与平等的法治精神

 中国古代没有宪政思想与宪政实践，直至清末被迫变法前仍然是皇帝立法，民众根本没有参与国家立法与司法活动的机会。即使是近代开展变法实行宪政，法治的观念与精神也依然缺位。中国自古至今存在的以言代法，权大于法，官大于法的现象依然普遍。一方面，中国固有文化自古缺乏法治精神，中国传统文化不仅不能萌发出民主、法治的精神，而且在许多方面与民主、法治存在深刻的矛盾和冲突，反而成为民主与法治的反向力量。传统法文化对法律认同（法律信仰）的形成产生了极其消极的影响，主要表现在：“权大于法”的观念，使得法律权威难以树立，进而产生“法律不认同”；不论是主张法治的法家还是主张德治的儒家的“法治工具论”（都认为法律只是统治百姓的一种工具、手段）使得法律追求平等自由等其他价值得不到彰显；“人治”主义传统下，造就的顺民更使得法律认同缺乏主体要件。另一方面，当代的法律观念和法学理论往往沉湎于工具主义法治观中，具有浓厚的实用主义色彩，这种功利主义法律观使得法治文化缺少一种必要的理性精神。而在西方世界，在公元前五至七世纪的希腊雅典城邦就出现了议会立法，选举出的民众大会是最高的立法机关，制定了一系列带有准宪法性质的法律，比如公民直接参政议政和行使司法权、公职人员实现选举制和任期制等。古罗马更承袭了古希腊的法律传统，无论是立法还是司法方面都更加接近现今的法治精神，如元老院决议，裁判官告示，议会立法，法学家解释和汇编法律。追溯我国法治建设开展的文化背景，与欧洲近现代法治历程相比，明显缺乏法治文化伦理。因此当前社会种种权大于法、有法不依、有法难依等现象告诫我们必须重视社会主义法治文化建设。

 二、强制法出台的原因和背景

一直被社会高度关注的《中华人民共和国行政强制法》草案在2011年6月30日由十一届全国人大常委会第21次会议通过，于2012年1月1日起正式施行，这是我国推进民主法治建设的一件大事。强制法历经了12年的漫长立法过程，几易其稿、不断审议、不断修改才得以出台，真可谓十年磨一剑。在我国实施依法治国方略、全面推进依法行政、努力建设社会主义法治政府的大背景下，强制法在总结中国实际和借鉴他国经验的基础上，对行政强制行为进行规范，将行政强制纳入法治轨道，力图有效监督和保障行政机关依法行政，充分保护公民、法人或其他组织的合法权益。

 （一）强制法的立法精神

 行政强制法的精神并非如一些人所想是立足于赋予行政机关更多的权力和手段，旨在扩大行政权。恰恰相反，行政强制法的用意在于通过规范行政强制权的设定与实施，达到保护公民、组织合法权益的目的。在维护行政强制权威的同时，更加注重了对公民合法权利保护。“行政强制直接影响到行政机关对强制相对人的人身、财产等基本权利，所以其制度设计是否适当应建立在尊重民意的前提下。正是由于以往有强制行为违反民意，行政手段过于刚硬而缺乏柔性，所以在该法起草过程中，民意被一再强调，其目的也是为了更好地保护私权利，避免行政机关滥施行政权力”（马怀德）。行政强制法第一条有关立法目的的规定出现了维持公益、维护社会秩序、保障行政机关履行职责和保护公民权益的多重目的，透过该法的规定，可以看出该法的主要精神主要在于防止行政强制权的滥用，从而最大限度地保障公民的合法权益。

“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”这是法国启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中的观点。而“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。行政权力是干预能力极强的国家权力之一，行政强制权又具有强制性、控制性、破坏性，行政强制行为是确保行政目标得以实现的强有力手段。行政机关需要行政强制手段作保证，赋予并保障行政机关依法行使行政强制权，具有重大的法制功能意义。同时，行政强制也是一把双刃剑。行政强制是一种比行政检查、行政处罚更为严厉的手段，它的运用直接影响公民的人身权、财产权和其他基本权利，如果运用不当，会带来严重的伤害，极易损害公民的权利和利益，造成事与愿违的后果。由此可见，行政强制必须有法加以约束。从我国行政强制实践的历史经验来看，一直以来由于没有专门的规范行政强制的法律和机制，导致行政机关在执法过程中，不仅存在对某些严重违法行为因缺乏强制手段而处置不力的情况，而且还更多地存在着滥用行政强制手段带来严重伤害的情况。可见，没有行政强制权不行，滥用行政强制权更不行；行政强制行为作为行政管理的有效手段必须依法约束。

德国行政法学鼻祖奥托麦耶在其著名的《德国行政法》一书中提出了行使行政权的一条重要原则,即行政权追求公益应有凌越私益的优越性,但行政权运行必须符合目的性,并采行最小侵害之方法。这就是所谓的“比例原则”。法学界称比例原则是行政法之“帝王条款”，行政强制法的立法宗旨就是兼顾公民的私人利益与国家、社会公共利益，力图在保护公民合法权利与保证国家行政效率之间找到合适的平衡点，从而到达最大程度的利益平衡。

中国经过多年的法制改革发展，越来越认识到没有约束的行政权力其实是极其危险的，强制法重在规范行政强制权力行使、减少滥用行政强制行为伤害，可谓是公民用来抵御行政强制行为侵害的一块重要的法律盾牌。因此，《行政强制法》的核心价值就是：坚持平衡原则，着重权利保护。这也是这部行政法律具有的最重要的立法精神。

（二）强制法制定的现实背景

行政权力与公民权利之间的关系是一个长期的、动态的互动过程。如何在保证国家行政权力行使得当的基础上使公民权利得到有效的保护，从而实现“共赢”已成为现代国家行政法制建设的主流价值追求。《行政强制法》在制定过程中一直把平衡国家行政强制权力与公民合法权利之间的关系作为贯穿该法各项制度措施的主线。强制法既强化了对行政权力的约束和规范，为行政机关少用、慎用、善用行政强制设置了底线；更关注了对公民合法权利的保护，同时也为公民提供了相对完善的权利保障和救济机制，初步实现了行政权力与公民权利的理性平衡。
    三、强制法对我国法治文化建设和发展的重大意义
    （一）强制法不同以往的亮点

《行政强制法》较之我国以往的其他行政法律有了很多的突破，更加体现了法治、公平、正义等精神。例如：

1、强制法对强制执行的程序规定极其严格，不仅规范了行政机关强制权的实施行为，也更突出了人民法院司法的独立性。

 强制法规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”可见强制法明确了强制执行的两种情形，即法律规定有行政强制执行权的行政机关要依照法律规定实施强制执行，而法律规定没有行政强制执行权的行政机关就必须申请人民法院强制执行。这样就避免了以往我国行政机关可能滥用行政强制权的情况发生，要求行政机关严格依法实施行政强制。

而依法申请人民法院强制执行的行政机关要遵守的程序也同样严格，如强制法规定“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行”。可见，行政机关申请人民法院强制执行必须符合一定的前提条件。首先，申请人民法院强制执行的前提是当事人在法定期限内不履行行政决定。如果当事人履行了行政决定，就没有申请强制执行的必要。其次，申请强制执行必须在法定期限届满之日其三个月内，并且要在催告书送达当事人十日后，这两个要求是必须同时满足的，否则就是程序违法。再次，申请强制执行前要催告当事人履行义务，期限是十日；而行政机关自行强制执行也要先催告当事人履行义务，这些规定充分给予当事人自觉履行义务的最后机会，也是行政强制目的的体现。

对于作为司法机关的人民法院，强制法也对人民法院强制执行的内容做了相当严格的规定，充分保证了人民法院的司法独立性。如强制法对行政机关申请人民法院强制执行涉及的法院管辖权进行了明确的规定，“催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”在强制执行申请方面，强制法规定行政机关在申请时必须提供相应的材料已证明申请已符合相应条件，包括强制执行申请书、行政决定书及作出决定的事实、理由和依据，当事人的意见及行政机关催告情况，申请强制执行标的情况、法律、行政法规规定的其他材料。还规定了强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。人民法院对强制执行的申请进行审查后，需要根据规定作出是否执行的裁定，包括何种情况下准予执行，何种情况不予执行，裁定执行与否的程序如何，如裁定不执行，是否赋予行政机关一定的救济手段等都一一做了详细而明确的规定，里清了司法权与行政权的界限，保持了司法权的独立性，从而更公平有效的规范行政强制。

2、强制法更加民主法治的立法环境，使得公民的权利得到了更加充分的保护。

强制法规定“查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。”查封、扣押针对的都是违法状态和违法行为的行政强制措施，对于不属于上述范围的财物，即是属于相对人的合法权益，因此强制法明确规定不得采取强制措施。同时，强制法从人文精神和和谐社会的角度出发，查封、扣押的目的在于纠正违法状态和或违法行为，恢复正常的社会次序，实现社会的安定，因此对于公民个人及其所抚养家属的生活必需品，属于维持其生活的必备要件，规定不得查封、扣押，从而避免引起其他不必要的社会矛盾。

强制法还规定“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”目的在于确保行政强制执行的实施对于相对人的身心损害最小。众所周知，水、电、热、燃气等均是公民的基本生活保障，如果切断，就等于剥夺了公民生存的权利，为了实现行政决定所确定的权利义务而剥夺公民最基本的生存权利，即使行政强制的目的达到，也是不合法不合理的。因此，强制法融入人性化执法理念，目的是为了更好地维护公平正义，保障公民合法权益，在公正执法的同时，给予公民柔性的人文关怀，尊重公民的人格和尊严，维护其正当权益。

强制法第8条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”行政强制是行政权对公民、法人和其他组织财产权、人身权等权利的限制和剥夺，强制法明确了相对人的基本程序权利和救济权利，是立法上的一个进步。

3、强制法的法律责任更严格，责任主体更广泛、责任形式更具体。

法律责任的存在和承担是行政强制领域体现依法行政原则的主要组成部分，也是对依法行政原则的保障。具体到行政强制而言，依法行政意味着主体法定、权限法定、程序法定、方式法定、内容法定等，行政强制的实施也必须遵守明确的法律依据，行使主体不能超越法定的权限范围，并运用法定方式或手段，遵循法定的程序要求。

作为国家权利的一种，行政强制权归属于作为主权者的公民，公民是行政强制权的最终拥有者。公民通过民主的法律机制把这项权力委托给具体的国家机关实施，最终的目的是为了更好的保障公民自身的权利。因此强制法律责任规定更为全面和仔细，如对责任主体划分为行政机关及其工作人员、人民法院及其工作人员、金融机构及其工作人员。对责任形式分为责令改正、处分、赔偿、罚款、刑事责任等，从而在最大程度上保护了公民的权利，实现社会的稳定、次序和发展。

（二）强制法对我国法制工作的促进和影响

行政强制法的实施，对政府法制工作，无论是政府立法，还是行政复议和执法监督等方面，都起到了积极的促进和影响。

1、清理行政强制实施主体和行政强制规定，确保行政强制实施主体的合法性和社会主义法制统一性

强制法规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关文施，非行政机关的组织未经法律、行政法规授权不得实施行政强制，行政强制措施权不得委托。因此，现行有关行政强制的规定与行政强制法不一致的，都要修改或者废止；行政机关没有法定依据实施行政强制、行政机关内设机构以自己名义实施行政强制措施、非行政机关未经法律或者行政法规授权行使行政强制权的，都要予以纠正。通过组织开展行政强制规定和实施主体的清理工作，做到行政强制实施主体清晰、法律依据的明确和有效，最大限度地排除了新旧法矛盾对行政强制行为的影响，确保其正确有效地开展。

2、做好行政强制法实施前后的制度衔接，建立健全配套制度

对于强制法中规定的比较抽象和原则的程序，可结合地区、部门实际，建立健全相关配套制度，将有关要求具体化，增强其可执行性。例如健全执行同转制度，督促行政机关及时恢复原状或者退还财物，或者依法给予赔偿；完善代履行制度，明确代履行方式和代履行费用承担标准，制定代履行委托和监督规则，防止代履行权滥用。

3、强化行政强制监督，建立重大行政强制决定备案制度，推进依法行政。

通过对重大行政强制决定进行备案，将行政强制实施主体是否合法、是否严格遵守行政强制程序等作为行政执法案卷评查的重要内容，尊重并保障当事人陈述申辩、申请行政复议、提起行政诉讼、要求损害赔偿的权利，加强对行政强制实施的监督检查，及时发现和纠正违法实施行政强制的行为，从而切实规范行政强制行为，推进依法行政。

（三）强制法对我国法治文化建设和发展的重大意义

《行政强制法》与《行政处罚法》、《行政许可法》并称为行政程序立法的“三部曲”。强制法的出台是我国行政法治发展过程中具有重要里程碑意义的事件，对我国法治文化建设和发展具有重大意义。

1、《行政强制法》推动了中国特色社会主义法治文化的进步

法治不是凭空而生的，任何法律制度的建立都要受到相应的文化影响，任何法律的实施同样也要受到相应的文化解读、文化认同。法治文化的核心内容就是法治的公平和正义。而社会主义法治文化是与社会主义法治国家相适应，以社会主义法治理念为核心，全体公民在日常生活、工作中所持并遵循的心理意识与行为方式，是构建社会主义和谐社会的重要基础。强制法的立法精神在某种程度上避免了“人治”文化的消极影响，完善了社会主义法律体系，充分体现了公民的民主自由观、主体平等观、保障人权观，为全面推进依法治国方略提供了强大动力。

2、《行政强制法》极大地提升了政府的法律治理水平和状态

强制法给行政机关立了“规矩”，戴了“紧箍咒”，也就是对公民权利更好的保护。这部法律对行政机关如何有效地依法行政提出了更高和更严的要求。行政机关和行政执法人员必须严格依照法定职权，依法实施行政强制，同时要注意保护公民的合法权益。强制法反映了现代法治的核心在于民主。以人民民主为内涵的法治文化，在价值观念上体现主体平等观、诚实信用观和法律至上观；在意识观念上，体现自由、平等和人权。以公平正义为核心价值取向的法治文化，是维护社会和谐的重要条件。强制法将使行政机关、全体公民普遍确立社会主义民主法治意识、自由平等意识、公平正义意识，养成崇尚法治权威、严格依法办事的习惯，有助于公平正义的实现，有助于诚信友爱氛围的形成，有助于充满活力、安定有序社会秩序的建立，有助于人与自然和谐相处关系的巩固。

 3、《行政强制法》体现了我国行政立法理论从管理论向平衡论的发展趋向，也符合了世界行政强制法治化的发展趋势

行政强制的法治化是现代世界各国法制建设的重要内容。综观西方国家的法治历程，大都将实现行政强制的法治化作为建设法治国家和法治政府的一个重要方面。强制法被视为中国特色社会主义法律体系中支柱性法律，它的出台标志着我国在建设中国特色社会主义法治国家和社会主义法治政府的进程中迈出了重要的一步。通过建立有中国特色的行政强制法律制度，提高了我国行政强制法治化水平，顺应了世界的发展潮流。

孟子说：“徒善不足以为政，徒法不能以自行”。有了一部良好的法律，还需要有良好的实践和执行，才能够产生理想的效果。我们固然为新生不久的强制法而喜悦,但我们更应着眼于今后越来越多的执行细节,这些细节将会不断地塑造着国家法制的精神品质，使我们对一个公平正义不断进步的社会主义法治社会充满信心和期待。

（撰稿：市法制局执法监督处 刘盛 责任编辑：薛芬）

参考文献：

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