行政规范性文件（俗称“红头文件”），以其数量最多，使用范围最广，成为政府及其工作部门履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能的主要依据。行政规范性文件质量的高低，关系到政府职能能否合理配置、恰当履行、行政相对人权益能否得到保障以及法治政府的建立。但目前，我国还没有对“红头文件”的管理进行专门统一的立法。

对行政规范性文件的管理，地方政府有的还按照层级监督的原则建立了备案制度，特点是对行政规范性文件进行事后监督。2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确了规范性文件的备案制度。2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》进一步提出“建立健全规范性文件监督管理制度”，“严格规范性文件制定权限和发布程序”、“完善规范性文件备案制度”、“建立规范性文件定期清理制度”。应该说，对规范性文件进行管理已经有了一定的制度依据，但是由于较原则且长期缺乏统一、具体、专门的法律规范，且相关的管理制度都是建立在备案制度的基础之上，实践中仍存在诸多问题。

厦门市通过不断地实践，积极探索适合本市实际的新机制新办法，于2000年制定出台了《厦门市行政机关执法责任制暂行规定》，加强对“红头文件”备案审查工作进行管理。2007年9月，针对市政府部门“红头文件”普遍存在的合法率、报备率不高的问题，修订了《厦门市行政执法责任制规定》， 12月，市政府又制定出台了《厦门市行政机关规范性文件管理办法》，对“红头文件”的管理进行规范。2010年12月，厦门市总结以往经验，主动作为，创新思维，着手深化对规范性文件管理创新，通过立法，以市政府令第141号颁布了规章《厦门市行政机关规范性文件管理办法》，对规范性文件管理制度进行了全面细化。和以往相比，《办法》在多方面进行了创新，经过一年多的实践，有关制度得到很好实施，成效显著。

一、创新机制，实施前置审查制度

从目前行政规范性文件的监督机制看，大多采用备案审查制度，由于备案制采取的是事后监管的方式，使得“制而忘备”甚至“制而不备”现象较多，备案率低，同时,备而难审、审也难纠的尴尬被动局面普遍存在，监督效果不明显。因为，作为一种事后监督方式，法律法规并没有明确规定备案机关的主动审查职责，备案审查的期限和备案机关的审查责任等也不明确。对于政府备案审查职责的行使，既可以理解为由其法制部门存档备查，也可以理解为法制部门依职权主动进行审查监督。因而，对部门规范性文件的管理基本处于放任的状态，往往是下级政府和本级政府所属部门将制定的文件一报了之，实质上仅仅是在履行告知的义务，有的部门甚至连报备的意识都没有，因为对这些部门来说，备案与否并不影响其文件的发布和实施，于是造成备案工作难以推动和开展，即使开展也无法取得应有的监督效果。所以备案机关大多采取被动审查的方式，待某一环节（如行政复议过程中等）、某一因素（当事人认为具体行政行为所依据的规范性文件违法）才启动审查程序，而此时，规范性文件违法或不适当造成的不良影响往往已经发生。这样行使监督的范围也只是个别文件而非全部。

针对实际存在的上述现象和问题，为防止行政规范性文件制定的无序和行政权力的滥用，加强行政规范性文件的监督管理，厦门市从2007年开始不断进行探索、建立对行政规范性文件的前置审查制度，而这前置审查制度不仅仅是政府法制机构在规范性文件发布前进行“合法性审查”，它是围绕政府法制机构作为本级政府规范性文件管理部门而建立起来的,以前置审查为核心的,涵盖规范性文件起草、公众参与、审查、审议、发布、清理、责任追究等各个环节的一系列管理制度。

在核心的前置审查制度设计中，首先解决前置审查的范围问题，即对哪些文件应纳入法制部门的前置审查范围、哪些不纳入进行明确，通过对规范性文件的概念进行定义，具体列举属于规范性文件的情形和不纳入规范性文件审查的情形三个层次进行甄别和界定一个文件是否属规范性文件，这样，实践中普遍觉得困扰和模糊的“关于什么是规范性文件”的问题有了较明确具体的标准，解决了判断上的困惑。而对于前置审查的内容，则规定既包括规范性文件的实体内容，也包括规范性文件的制定程序。具体执行中细化完善了审查程序和流程：

1、是否经过部门领导集体讨论同意后盖章报送；

2、报送时是否有行政机关内设负责法制工作的机构的法律审查意见；

3、多部门联合发文的，报送时是否有各部门领导会签；

4、涉及公民、法人和其他组织重大利益或在本行业有重大影响的是否有充分的公众参与；

5、法制部门统一收件，统一编号，审查采用统一的审查表和统一的审查函号；

6、法制部门进行合法性审查和合理性、可行性审查。合法性审查主要围绕是否违反法律法规规章和上级文件的规定以及是否违法设定行政相对人的权利义务等等，而合理性、可行性审查，可以结合公众意见、专家意见及相关部门的意见是否被充分研究和吸收等情况进行判断。然后，法制部门审查人员在统一的审查表上提出审查意见，签署意见；

7、审核同意后，法制部门出具审查函，交有关部门，有关部门据此才可发文。

经过上述严格的审核程序，保证了出台的规范性文件的合法性和质量。同时，为确保法制部门前置审查规范性文件的效力，通过地方立法明确规定：第一，未经政府法制机构合法性审查的规范性文件不得发布施行；第二，经政府法制机构前置审查但未被审查通过的行政规范性文件不得发布施行；第三，擅自发布未经政府法制机构审查或审查未通过的规范性文件，不得作为行政管理的依据。

这些制度的实施，从对行政规范性文件的管理效果看，明显比备案审查制度要好。最主要的原因是将政府法制机构监督的关口前移，在行政规范性文件发布之前就进行审查，而不是发布之后进行备案监督，这样可以把行政规范性文件的不适当性、违法性问题消灭在发布之前，有效阻止侵害行政相对人合法权益的行政规范性文件的发布。从厦门实施前置审查制度的几年情况看，每年通过前置审查纠正的存在合法性问题的规范性文件都约占送审总量的25%至30%。这样就避免了由于备案的相对滞后性，使一些有违法内容的文件在被纠正之前就已经实施而造成无法弥补的损失，有效解决行政违法和滥用职权问题，而且纠错的成本低、效率高。同时，这些制度的实施，还大大提高了报审率和备案率，虽然每年都还会有个别件漏报，但部门规范性文件总的报送审查率都保持在95%以上，所有部门在制定规范性文件时已形成了先报送法制部门审查的习惯和意识，且经过政府法制机构前置审查出台的行政规范性文件，目前为止也没有出现违法的情形，很好树立了法制部门在规范性文件管理中的权威形象，为建设法治政府、优化发展环境、落实科学发展、构建和谐社会提供了有力的制度保障。

当然，前置审查制度能够取得相关部门的信任和支持，得到很好的落实，与法制部门在前置审查规范性文件时注意把握有关尺度也有关，即审查时既要严格保障依法行政，又不能简单、机械理解照搬法律条文，在服务科学发展大局的前提下，以更广阔的视野和发展的眼光，善于全面深入领会国家法律、法规和宏观政策的精神实质，处理好依法行政与改革创新、先行先试的关系，如此更容易得到支持和理解，也更有基础做好规范性文件管理工作。

二、完善措施，保障前置审查制度有效实施

行政规范性文件前置审查制度作为强化行政监督、建设法治政府的一项基础性工作，影响广泛，如何使该项制度得到科学合理的实施，在规范政府行为，建设法治政府工作中真正发挥实效，还需配套建立完善相关制度，保障前置审查制度的真正落实。为此，厦门建立了如下制度：

（一）建立统一登记、统一编号和统一发布平台制度。

规范性文件发布一般由发布机关自行确定，哪些是规范性文件，哪些不是，从文件的文号中无法进行识别。厦门对此的解决措施是：

1、法制部门对所有部门规范性文件进行统一收件登记编号及审查函号的统一编序，使每一个规范性文件在法制部门都有对应的唯一的“身份”；

2、有关部门持法制局审查通过函发文后15日内，须把正式文件再报法制局核对原审查稿无误后，由法制局统一在市政府公报、市政府网站刊载，统一录入厦门市规范性文件数据库；

3、刊载时须附上法制局审查同意的审查函，否则市政府公报和市政府网站不予刊载，也不予录入数据库；

4、备案的区政府文件的发布与部门文件一样，须经法制局备案审查通过后附上审查函才予以刊载。

通过实施上述发布程序，保证规范性文件在统一平台统一刊载，统一进入规范性文件数据库，即为行政规范性文件明确“身份标识”，凡没有取得统一刊载及进入数据库的文件肯定是未经法制局审查通过的文件，如擅自发布按规定是无效的。这样有效地规范了规范性文件的公布程序，控制了规范性文件的“出口”，从源头上防止了违法或者不当的规范性文件出台，增加了规范性文件公布的透明度，使行政相对人和监督机关可以轻易识别行政规范性文件是否经过政府法制机构审查，是否有效，方便了公众查询,提高了服务公众的质量和效率,强化了对行政规范性文件制定发布的社会监督，促进了以前置审查为核心的规范性文件管理制度的贯彻落实，实现规范性文件全面、统一的管理，强化前置审查的效力保障。

（二）建立规范性文件数据库

在规范性文件的发布载体上，目前比较普遍的发布做法是各行政机关在各自的网站或各自确定某个公开媒体进行发布。但这一做法只解决了公开发布的问题，仍存在可查询性差的缺点，这种发布媒体没有汇总、分类、统计的功能，而且，是否经法制部门审查通过，是否有效等都不明确。对行政管理相对人来说，查询政府及职能部门曾经颁布的规范性文件和现行有效的规范性文件，还不是一件容易的事情。如何让公众通过一个较透明、权威的平台就能直接明了地得知一个文件的有效性,方便公众查询规范性文件的相关信息，扩大公众知情权,厦门市法制局经过探索,建立了统一的规范性文件发布制度,并因此建立一个全市统一的规范性文件数据检索库,作为统一发布电子平台，并实行动态管理，存储现行有效的行政规范性文件及规范性文件历史数据，一方面有助于行政相对人查询，另一方面又有助于政府法制机构对规范性文件进行全面、统一的管理。具体做法如下：

1、对2010年7月1日之前未实施有效期制度的文件，在多次清理的基础上，2009年再次进行全面大清理，仍然有效的文件全部进行汇总、分类、统计、存储，作为建立规范性文件数据检索库资料入库，建立了一个文件数据相对全面完整、更加方便公众查阅和获取文件资料的规范性文件数据库,并进行二年一清理；

2、2010年7月1日之后，开始实施有效期制度的文件按照立法规定的发布制度要求,即新制定的文件由法制部门统一安排入库，在规范性文件检索库设置有效期预警功能，在文件到期前一个月提示，到期后自动标示失效。

（三）建立规范性文件有效期制度

长期以来，很多行政机关制定的行政规范性文件往往“有始无终”，只重发布不重清理，大量的规范性文件不能随社会政治、经济、文化等实际情况的变化而适时地进行修改或废止，成为科学发展、社会进步的阻碍。如何积极适应和同步调整现有的社会关系，及时淘汰一些不合时宜或不必要的规范，有效防范落后于时代发展变化的行政行为的出现成为目前规范性文件制定的一个新课题。经过多年的实践和摸索，厦门建立了规范性文件有效期制度，对规范性文件实行动态管理，具体作法是：

1、要求制定的规范性文件设置有效期，行政规范性文件的有效期最长不得超过五年，暂行、试行规定有效期最长为二年。一旦有效期届满，行政规范性文件的效力自动终止。需要继续实施的，应在期限届满前对行政规范性文件的实施情况进行评估，按规定报审后重新发布。

2、法制局在收审文件的收件登记台帐设置有效期管理栏目。同时在规范性文件检索库对每个规范性文件逐一标注实施日期、失效日期和时效性，并设置有效期预警功能，在文件到期前一个月提示，法制局根据提示提醒制定部门及时处理规范性文件。规范性文件有效期届满后，检索系统将在文件时效性栏目自动标示失效。

从实施以来的情况看，有效期制度是目前解决文件清理相关问题的相对有效的手段。首先是能较好地处理了法律的稳定性与灵活性的关系，通过一种自动失效的方式促请有关部门及时更新有关政策规范，促进制定机关重视行政规范性文件的清理，有利于实现政策的推陈出新、不断完善和发展，保证“红头文件”的权威性、指导性，增强行政机关的紧迫感和责任感。其次是设立了有效期后，实现了规范性文件清理制度化、规范化、常规化、日常化，健全完善了规范性文件的“退出机制”，即规定的有效期届满未进行清理重新公布的，则自动失效，不再需要进行运动式的清理，克服了规范性文件运动式清理、专项性清理的弊端，使整个文件体系能够及时吐故纳新，形成日常性的良性循环的文件清理机制。第三，建立规范性文件有效期制度，有利于行政相对人通过了解行政规范性文件的有效期，对自己的行为建立稳定的心理预期，既保护行政相对人的合法权益，又能减轻因行政规范性文件随意废改而影响社会稳定。

（四）严格考核监督，保障前置审查制度落实到位

为保障前置审查工作落实到位，厦门市法制局采取了几项措施，建立了严格的考核办法，并不断加大执法检查力度，取得了良好效果。

1、纳入绩效考核体系，进行严格考核。把规范性文件的合法率和报备率及未审先发情况作为市政府每年对市直部门和区政府的绩效考评的项目和内容，对未审先发的文件、审查后不合法被退回的文件、不及时报备或漏报的文件等都在每年的绩效考评中给予扣分，通过严格的考核，促使各有关部门对规范性文件报审和报备工作真正做到思想上重视、行动上落实。

2、加大执法检查力度。在认真做好日常报备、审查、纠错等具体工作的同时，加强了对相关部门执行前置审查制度、报备审查制度的检查，把贯彻落实情况列入年度执法检查计划，由法制局组织监察等部门对各单位进行检查，查找问题，提出处理意见，及时纠正，对违反规定导致严重问题的，造成严重后果的，严格按照厦门市行政执法责任的相关规定予以处理。

（五）创新监督程序，建立“红头文件”异议制度

实施规范性文件前置审查制度以来，法制局一直在积极探索，拓展规范性文件的社会监督渠道，并通过政府立法形式，赋予公民、法人和其他组织在对行政机关规范性文件有异议时，可以申请审查的权利，真正将“红头文件”纳入社会监督视野。明确规定，公民、法人和其他组织认为行政机关制定的规范性文件违反相关规定的，可以通过当面递交、邮寄、传真、电子邮件等途径，向本级政府法制机构提出审查申请；属于审查范围的规范性文件，法制机构应当自收到审查之日起30日内将审查结果告知申请人。同时，对违反规定制定或者报送审查备案规范性文件的，由法制机构提请本级人民政府责令其限期改正；情节严重并产生不良后果的，或者由于执行无效的规范性文件损害公民、法人或者其他组织合法权益的，法制机构可以提请有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以效能告诫或者依法给予行政处分。

（六）建立完善规范性文件预审制度

厦门市法制局在规范性文件审查工作中，转变工作方式，实现工作重心前移，建立完善文件预审制度。在承担职责范围内的规范性文件审查任务的同时，加强与各行政机关沟通，建立不定期走访、电话沟通机制，改变等待相关部门报送审查的工作方式，在规范性文件正式报送审查前主动提前介入服务，主动融入、积极配合各区政府和市政府各职能部门开展文件起草制定法律服务，为各区政府和市直部门起草制定规范性文件提供咨询，对合法性问题帮助进行修改把关，使规范性文件审查工作效力大大提高，经过事先预审，把有关问题解决在正式报审前，使得一些存在明显违反法律、法规、规章和上级文件规定的以及基本重复上级文件内容的不再报审，减少了一些不必要的发文，取得显著效果。从2011年1月至今年5月预审的数据就可以得到很好体现,共帮助预审的文件达152件，经预审后正式报送审查发文的只有52件，预审后建议不作为规范性文件、不必再重复发文等未正式报送审查发文的100件，达总数的66%。同时，通过预审，及时了解相关部门起草制定文件情况，对创新性文件的制定及时予以支持，提供咨询帮助，指导各区政府、各部门修改完善相关文件，使之既符合法律法规要求，又能更好服务和更多关注和参与我市的中心工作，适应我市科学发展需要，保护和鼓励制度创新的积极性。

三、认真总结，前置审查制度成效显著

通过规范性文件前置审查制度及相关配套制度的实施，取得了以下四个方面的积极效果：

（一）更新了观念，增强了规范性文件制定的民主法治意识，提升了行政决策的科学性和民主性。各行政机关在规范性文件制定过程中，通过实体和程序规定的约束，很好地践行了依法、公开、公众参与的理念，把严格按要求进行论证和征求意见变成了自觉的习惯，增强了规范性文件制定的透明性，明显提升了规范性文件的可操作性和执行力。

（二）大大压缩了规范性文件的数量，提高了质量。通过前置审查等一系列规范性文件管理措施的实行，严格控制了规范性文件的“出口”，明显减少了规范性文件数量，市政府及各部门发布的规范性文件由以往每年400多件减少到现在的200件左右，规范性文件过多过滥的问题得到有效控制，同时提高了规范性文件质量。

（三）增强了行政机关依法行政的意识。通过前置审查等一系列制度的开展，现在各区政府和各部门在起草文件时，都能主动咨询法制部门，特别是各区政府，虽然其制定的规范性文件是备案制，但大部分文件在其政府集体研究出台前都事先主动报法制部门进行审查，各区政府和各部门在文件实施过程中也经常就相关问题是否合法咨询法制部门，文件出台前合法性审查工作得以全面落实，自觉依法行政的意识有很大程度提高。

（四）较好发挥了社会各界对规范性文件的监督作用。已有不少公民提出对规范性文件的异议及一些单位向法制局提出一些规范性文件是否经前置审查通过的咨询。

总之，推进依法行政，建设法治国家，制度建设是基础，规范性文件是制度建设的重要载体。对规范性文件的管理，特别是规范性文件前置审查制度的建立，对于政府法制机构来说，是责任、是挑战、更是机遇。政府法制机构在前置审查制度中不仅仅是 “审查”，也不仅仅是规范性文件制定的“法律顾问”和“文字秘书”，而是本级政府规范性文件的监督者和管理者，应以全局的眼光和高度来谋划规范性文件管理，实现规范性文件管理的制度化、系统化、科学化，从而为完善依法行政体系，建设法治政府起推动作用。   

（撰稿　厦门市法制局规范性文件备案审查处　陈俊聪）