【基本案情】

申请人：林某

被申请人：某区人民政府

申请人因对被申请人设立的某街道办事处作出的《某小区安置房交房通知》不服，向市人民政府申请行政复议。

申请人认为， 2012年6月23日，某区人民政府某街道办事处在某日报上发布《某小区安置房交房通知》，通知各业主该小区安置房已具备交房条件，请各业主携带有关材料按规定办理房屋交接手续，并告知各业主该项目的自行过渡安置补助费发放截至2012年6月30日。申请人为该小区安置房业主之一，认为该小区安置房不具备交房条件，被申请人要求各业主办理交房手续并停发自行过渡安置补助费的行为损害了申请人的权益，因此交房通知不具有合法性。同时，申请人以街道办事处是某区人民政府设立的派出机构，不能独立承担法律责任为由，将设立街道办事处的某区人民政府作为被申请人，向市人民政府申请行政复议，请求撤销街道办事处的交房通知。

行政复议机关认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项规定，对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。街道办事处是某区人民政府依法设立的派出机关，对街道办事处作出的《某小区安置房交房通知》不服的，依据上述规定应当向设立该街道办事处的某区人民政府申请行政复议。同时，《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款还规定，行政复议机关收到行政复议申请后，对不属于本机关受理的行政复议，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。因此，本案行政复议机关依据上述规定作出了行政复议告知书，告知申请人向某区人民政府提出行政复议申请。

【焦点问题评析】

一、关于交房通知是否构成具体行政行为的问题

具体行政行为是指行政机关在法定职权范围内对特定人、特定事所进行的直接对其权利义务发生影响的行为。实践中，对“特定人”含义的理解有时并不一致。行政复议机关倾向理解为既包括在行政法律文书中被明确提出的相对人，也包括虽然在行政法律文书中没有被明确提出，但根据实际情况能够直接确定的相对人。本案中，街道办事处向某小区安置房各业主发布的交房通知中通知各业主按规定办理交房手续，并告知各业主该项目的自行过渡安置补助费发放截至2012年6月30日。小区安置房各业主为交房通知中能够直接确定的相对人，交房通知确定将停止发放自行过渡安置补助费，这将对安置房各业主产生权利义务影响。街道办事处虽然是发布交房通知，但通知内容确定了停止发放自行过渡安置补助费的具体事项，对小区安置房各业主必然产生确定的权利义务影响。因此，该交房通知倾向认定为具体行政行为。

二、关于街道办事处作为被申请人时的行政复议机关认定问题

本案涉及到行政复议被申请人的确定及受理行政复议的行政机关的确定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。” 根据这一规定，目前在我国县级以上地方人民政府设立的派出机关有三种：一是省、自治区政府派出的行政公署、盟；二是县、自治县政府设立的区公所；三是市辖区、不设区的市设立的街道办事处。从派出机关的性质看，它不是一级国家机关，不设与之相应的国家权力机关，但在其所管辖的范围内对本辖区的经济社会文化治安等社会生活的方方面面行使着管理权，以自己的名义实施具体行政行为引起的行政复议，派出机关为被申请人。本案中，街道办事处是某区人民政府依法设立的派出机关，对街道办事处交房通知不服引起的行政复议，应以街道办事处为被申请人，独立承担法律责任。同时，《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第(一)项规定：“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议：”本案中，街道办事处是某区人民政府依法设立的派出机关，对街道办事处的交房通知不服的应向某区人民政府申请行政复议，某区人民政府应是本案的行政复议机关。

【办案体会】

一、要准确把握具体行政行为的含义

本案涉及到对具体行政行为的界定问题。具体行政行为是我国行政法理论上的概念，与抽象行政行为相对应，主要是指行政机关依法对特定的人、特定的事作出的一次性特定处理的行为，其与抽象行政行为的重要区别在于是否针对特定对象即“特定的人”和“特定的事”作出的行为。最高人民法院曾经在1991年公布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第一条中对“具体行政行为”进行了界定，但2000年制定了新的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》取消了对“具体行政行为”的界定。目前，我国现行法律法规中尚无关于具体行政行为的明确界定。实践中，人们对具体行政行为含义的理解有时并不一致。但就具体行政行为的构成要件来说需要把握两个条件：一是行为主体应当是行政机关或者法律法规授权的组织；二是行为内容应当是特定的：针对特定的人、特定的事作出的特定处理，并且对当事人的权利义务产生了影响。“特定”含义倾向理解为：特定的人既包括在行政法律文书中被明确提出的相对人，也包括虽然在行政法律文书中没有明确提出，但其权利义务受到影响的相对人。“特定处理”主要指行政机关对特定人、特定事的处理是具体的、明确的，能够直接执行的行为，如果行政机关作出的行为只是建议性质的，不具有直接执行力，也不是具体行政行为。《行政复议法》第六条中列举了十一项可申请行政复议的具体行政行为，第七条、第八条中将明显不能申请行政复议的抽象行政行为和内部行政行为进行了排除。

二、要妥善处理不属于本机关受理的行政复议申请

街道办事处是基层人民政府依法设立的派出机关，对于街道办事处作出的具体行政行为，相对人可以依据行政复议法和行政诉讼法的相关规定提出行政复议或者行政诉讼。关于派出机关的法律地位，《行政复议法》第十五条第一款第(一)项规定：“对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。”明确了派出机关的被申请人地位，即派出机关代表设立它的人民政府履行行政职能，对其作出的具体行政行为不服，只能向设立这些派出机关的人民政府申请复议。从另一个角度讲，行政复议工作也是上级行政机关监督下级行政机关的一个重要手段，人民政府对它自己的派出机关有领导和监督的职责，复议管辖由派出它的人民政府负责是即合理又便民。具体的说就是：对街道办事处作出的具体行政行为不服，向派出它的市辖区或者不设区的市人民政府申请复议。对于依法不属于本机关受理的案件并不意味着不去解决实际问题，办案中，行政复议工作人员一方面积极向街道办事处、区人民政府了解案情，并就具体行政行为界定、街道办事处法律地位以及受理机关等相关法律问题与他们进行交流和提出建议；另一方面主动与申请人联系，解释相关法律规定的含义，引导申请人依法将街道办事处作为被申请人向某区人民政府申请行政复议。本案得到妥善处理，并获得了双方的理解和支持。

（撰稿：市法制局行政复议应诉处 吴爱英 责任编辑薛芬）