《厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验总体方案》要求厦门市“依法开展集体建设用地流转试点。”并且明确“综合配套改革中涉及国家法律法规未明确规定的事项，按照立法法和全国人大授权立法的有关要求，由厦门市人大及其常委会依照特区立法授权制定法规或由厦门市人民政府遵照相关规定制定规章，予以规范。”

关于集体建设用地流转，现行国家法律法规并未明确规定，我市以前也没有相关立法进行规范，为了依法开展集体建设用地流转试点工作，我市有必要进行集体建设用地流转立法。今年上半年，厦门市国土资源与房产管理局组成集体建设用地流转立法调研组，先后赴江苏、广东等地进行调研，结合我市实际，形成了初步调研成果。现将我市集体建设用地流转立法调研成果综述以下：

立法应明确界定集体建设用地流转的定义及主体

集体建设用地流转，可以界定为是指按照土地所有权与使用权相分离的原则，符合条件的集体建设用地，在土地所有权不变的前提下，土地使用权实行有偿、有期限、可流动的制度，包括集体建设用地有偿出让、出租以及转让、转租和抵押。  

在产权明晰的前提下，土地所有者和土地使用者是流转的主体，目前我市已经基本完成了集体土地的所有权调查和登记工作，确认土地所有者已经不是问题，按照《土地管理法》的规定，由镇政府、村民委员会行使主体代表资格，土地所有者流转、抵押土地的，应征得2/3以上成员或代表同意，现有土地使用人未与土地所有者完善出让出租合同的不得将土地流转和抵押。

二、集体建设用地流转在地域和地类限制应在立法中明确规定

根据各地的经验和国土资源部的总要求，我市开展集体建设用地流转在地域和地类上的限制，可以通过立法规定在城镇规划区、开发区范围以内，限定为经营性的存量集体建设用地，在城镇规划区、开发区以外除经营性的存量集体建设用地外，非公益性项目经批准占用的农村集体土地可以进入流转。对土地所有者来讲存量经营性集体建设用地包括已经依法批准或者确权发证的村办企业用地、发展用地、以及通过空心村整治节余的建设用地；对土地使用者来说，包括现有土地使用权人已经确权发证的土地以及将来按流转规定取得的集体建设用地。

城镇规划区、开发区范围内的经营性存量集体建设用地，需要进入市场交易的，除可按集体建设用地流转方式来管理外，经土地所有者同意，可选择先征为国有建设用地、办理协议出让后按国有建设用地的流转管理办法进行管理的立法思路。

厦门市国土资源与房产管理局自2001年以后开展了乡镇企业确权工作，办理了一批乡镇企业土地房屋权属证书，截至2003年，872家乡镇企业取得了集体土地使用权证，其中为802家乡镇企业同时办理了农村房屋所有权证，这项工作已经为各类经济成分的土地使用人明确了集体建设用地使用权，实际上已经完成了首次流转，只是流转方式模糊，土地权利不清，但在土地权属用地四至上为集体建设用地的流转奠定了一定的基础。

三、立法必须规定集体建设用地流转的条件   

集体建设用地的流转必须加以限制条件，即已经依法批准作为建设用地使用，或者已经依法确权领取了集体土地建设用地使用证。至于土地利用规划确定的建设用地而现状为农用地的，不属于已经批准的建设用地范围，不得流转。

四、立法应明确土地用途管制的要求  

集体建设用地流转必须符合土地利用总体规划，同时符合城市规划或村镇规划确定的用途和建设强度，符合国家禁止和限制供地目录，改变用途、增加建筑容积率要政府批准，再流转后要改变用途、增加容积率的，土地使用者须向土地所有者缴纳用途改变、增加容积率的土地差价。

严禁利用集体建设用地进行商品住宅以及小产权房开发，已经建成的外口公寓等成套、单间住宅的集体建设用地不得进入流转，以防止利用集体建设用地进行经营性房地产开发经营活动。

五、立法应明确流转形式和使用年限

参照国有土地有偿使用的规定，土地所有者将集体建设用地使用权首次流转有出让、出租、作价出资或入股。土地使用者将土地使用权再次流转的方式有转让、转租，土地所有者、土地使用者可以依照规定将土地使用权设定抵押。

以一定年期的集体建设用地使用权或者连同建筑物、设备等作为条件，与其他单位或个人合作、联营，共同兴办企业，因不改变土地使用权人或者不转移土地使用权，这种方式可以不归入流转的范畴。

关于集体建设用地流转的使用年限，应参照国有土地出让转让的最高年限规定来确定。

六、立法应规范集体建设用地流转管理

1、规定保护价格

为了确保农村集体土地资产不流失，防止地价出让、出租集体建设用地，为了防止规避增值收益缴纳乃至将来国家政策完善时的各种税收，必须规定流转交易的最低保护价，立法可以参照广东顺德的做法即按相应用途国有土地基准地价的70%或授权厦门市国土资源与房产管理局组织编制集体建设用地基准地价。

2、规定集体建设用地流转的交易方式和程序

参照国有土地管理方式，集体建设用地流转的制度必须规定首次流转的工业、商业、旅游、酒店等经营性用途，以及同一块地有两个意向人的必须采用公开招标、挂牌或拍卖的方式。再次流转的可以自行协商价格，但增值费等应缴纳的各种费用以专业评估的价格为标准。

立法应明确规定集体建设用地流转的程序，特别是土地所有者申请的首次流转，要有严格的表决、决定、评估和公示等程序，保证集体资产处置的公开、公正和公平。

七、立法应对集体建设用地流转的收益分配进行规范

集体建设用地流转中的土地收益分配，必须坚持“初次分配基于产权，二次分配基于税收”的原则，严禁镇以上政府以非土地权利人的身份参与分配。建议立法规定我市实施集体建设用地流转制度对首次流转的土地收益宜全部归土地所有者，再次流转有20%以上增值的，土地所有者可以对增值部分收取20%增值费。在国家没有出台集体建设用地流转税收规定之前各级政府暂不参与分配。但土地登记、土地交易平台服务建议按一定数额收取服务费。

对先征为国有土地后按国有土地出让转让规定来管理的情形，政府应继续坚持不参与分配的原则，以体现不与民争利的执政理念。在保持征收与出让收支平衡的前提下，可以在政策施行起一定年限内（比如10年）将所有发生的土地收益包括增加容积率、改变土地用途的土地差价返还土地权利人，特别是土地所有者，这样不会因为放弃土地所有权而遭遇土地收益损失。

                                   （供稿：市国土资源与房产管理局）