【基本案情】

 A市甲区商务行政主管部门接到消费者投诉，XX酒庄贩卖假酒，同时消费者告知与XX酒庄约定在甲区某地进行交易，甲区商务主管部门对该笔交易的假酒进行了查处，并立案调查。调查过程中发现，该酒庄营业执照载明的营业地位于A市乙区，并且交易假酒在乙区某地仓库存放。遂将该案件直接移送给乙区商务行政主管部门，后乙区商务行政主管部门根据《酒类流通管理办法》（商务部令2005年第25号）和《A市酒类管理规定》，对XX酒庄贩卖假酒的行为作出了行政处罚决定。

【案件分析】

本案事实清楚，证据确实充分，但是对甲区商务行政主管部门将案件移送乙区商务行政主管部门的做法，笔者认为并不妥当。

本案甲区商务行政主管部门移送案件的做法事实上移送了案件的管辖权，也就是甲乙两区商务行政主管部门之间进行了移送管辖。所谓的移送管辖是指已经受理行政事务的行政主体因没有法定的管辖权，依法将此行政事务移送到有管辖权的行政主体处理的一种管辖制度。是对无管辖权行政主体已受理的行政事务作出的管辖权处理。那么判断甲乙两区商务行政主管部门的移送管辖是否合法必须先确定本案应当由哪一区的商务行政主管部门管辖。

本案应当由哪一区的商务行政主管部门管辖就是行政处罚地域管辖问题，地域管辖也称区域管辖或属地管辖，是指同级人民政府之间横向划分其和其所属部门(含其他有处罚权的机关或组织)在各管辖区内实施行政处罚的权限分工。根据《行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”的规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关进行管辖。从目前的执法实践看，《行政处罚法》出台后，全国人大常委会法工委编写的有关《中华人民共和国行政处罚法释义》中，对违法行为发生地作了广义上的理解，包括违法行为着手地、经过地、实施(发生)地和危害结果发生地。①

《行政处罚法》规定的行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。就要求管辖权确定要满足以下条件：一是管辖的区域要适中；二是管辖与机构设置相适应；三是与我国行政机关的实际分工有关。只有依法代表国家与公民、法人和其他组织发生行政法律关系，并依法获得行政处罚权，代表国家在某一领域实施行政处罚的行政机关，才能成为行政处罚的主体，也只有具有行政处罚主体资格的行政机关，才能获得行政处罚管辖权。②同时，为了防止出现管辖空白，《行政处罚法》还规定如果法律、行政法规有特别规定的，按特别规定管辖。

具体来说，本案处罚的是行为人销售假酒这一个行为，从性质上分析，行为人销售假酒的行为对购买者和被仿冒酒的生产者构成了侵权，属于违法行为。根据《行政处罚法》和《酒类流通管理办法》的规定，对该违法行为（销售假酒的行为）的行政处罚应当由违法行为发生地的县级商务行政主管部门实施。违法行为的发生地包括了行为的着手地、经过地乙区某地，也包括了实施（发生）地和危害结果发生地的甲区某地，本案也不存在法律、行政法规有特别规定的情形，这就意味着甲乙两区商务主管部门对案件均有处罚权。所以，本案中两个同级的商务行政主管部门出现了管辖权的冲突。《行政处罚法》对管辖权冲突并没有做出明确规定，但是全国人大常委会法工委编写的有关《中华人民共和国行政处罚法释义》（以下称《释义》）中提及“如果违法行为发生地的行政机关均有管辖权的，由最先立案的行政机关进行管辖。”③笔者认为这样的解释更符合《行政处罚法》对地域管辖规定的效率原则。本案中最先立案并调查的是甲区商务主管行政部门，所以按照释义的解释，案件由甲区商务行政主管部门进行管辖。

但是，本案的具体处理过程中，甲区商务行政主管部门在立案后又将案件连同相关证据材料一并移交给乙区商务行政主管部门，并由乙区商务行政主管部门对该违法行为实施了行政处罚，这就意味着在案件的处理过程中甲乙两区商务行政主管部门进行了移送管辖。从法律规定来看，《行政处罚法》对移送管辖进行了规定，但是该规定的适用范围仅包含一种情况，既违法行为构成犯罪的，行政机关将案件移送司法机关，追究刑事责任。从移送管辖的定义来看，移送管辖一方的行政机关是已受理无管辖权行政事务的行政主体。本案行为人的违法行为并未构成犯罪，且甲区商务行政主管部门属于对案件有管辖权的行政主体，不适用《行政处罚法》关于移送管辖的规定。甲区商务行政主管部门移送管辖做法并不合法。

所以，笔者认为本案由甲区商务行政主管部门进行查处更为妥当。

【案件思考】

一.行政处罚地域管辖权冲突的产生原因

本案事实清楚、证据确实充分而且适用法律准确，但是案件处理过程中出现了地域管辖冲突，类似的情况在行政执法的具体工作中并不少见，这是行政执法权限之间冲突的一个具体体现。

从行政处罚权本身来看，行政处罚权是行政权力的一种，权力是存在边界的，它只在法律规定的范围内行使，超出这个边界就是越权，是无效的不合法的，关于“行政权限”的概念，有学者认为，行政权限是指行政主体的职权范围或管辖权问题，即行政权的行使受主管事务、时间、地域和级别或地位等因素的制约问题。④换言之，行政权限就是法律规定的行政主体行使权力的范围和界限，一旦超越这个界限就构成了越权，是无效的。但是由于法律本身存在的局限性例如法律对社会关系的调整的不周延性、法律语言的不确定性和法律的滞后性等原因使得法律本身不能穷尽所有事物；同时行政管理事物的复杂性以及行政权力的稀缺性等问题的存在都使得行政权限之间有可能产生一定的冲突，这种冲突在本案集中的体现为行政处罚地域管辖权之间的冲突。

从《行政处罚法》的规定来看，对地域管辖的确定，是以有利于及时有效纠正行政违法行为，维护公共利益和社会秩序为前提的。首先，规定违法行为发生地的行政机关管辖，便于行政执法机关对违反行政管理秩序的案件的管辖。同时《释义》对违法行为发生地的外延作出了解释，包括实施违法行为地也包括危害结果发生地，它囊括了行为人实施行政违法行为的全过程。笔者认为这样的解释符合了《行政处罚法》管辖权相关规定，从而达到无论违法行为人在实施违法行为的哪个阶段被发现，都可以立即依法就地给予行政处罚的效果，有利于行政机关及时有效地打击行政违法活动；其次，规定违法行为发生地的行政机关管辖有利于行政执法机关对违法事实的进一步侦查，便于调查、取证，可以有效地节省执法机关的人力、物力，提高工作效率；再次，规定违法行为发生地的行政机关管辖符合行政机关各司其职的原则。行政执法实践中，违法行为往往涉及多个行政区划，那么根据《行政处罚法》的规定，行政处罚地域管辖权的冲突就有可能出现。

二、行政处罚地域管辖权冲突的解决

笔者认为解决类似本案行政处罚管辖权冲突有以下两种可能的情形。

1.由最先立案的行政主管部门进行管辖。

根据《行政处罚法》对于管辖的规定，在行政处罚管辖问题上，地域管辖方面规定了行政处罚“由违法行为发生地的”行政机关管辖。同时为了提高行政处罚的效率，有效地、及时地纠正行政违法行为，又对级别管辖问题作出了规定，即：在通常情况下，一般的行政违法行为由“县级以上地方人民政府”管辖。这样规定一方面有利于行政机关或者组织及时地发现违法行为并便于对违法行为的进一步调查和取证，作出处罚决定;另一方面也有利于行政处罚对行政处罚决定的执行。为了使行政处罚更准确，体现行政机关各司其职、各负其职的精神，行政处罚法还作出了行政处罚由“有行政处罚权的行政机关管辖”的规定。这实际上对对职能管辖作出的规定。以本案为例，根据《酒类流通管理规定》、《XX市酒类管理规定》对行为人的违法行为的级别管辖和职能部门管辖均有明确规定，而在地域管辖方面则出现了冲突。

对此，《释义》中提到的“违法行为发现地的行政机关都有管辖权，一般应由最先发现违法行为的行政机关管辖。”按照《释义》的解释，笔者对地域管辖的确定做如下理解：一是行政处罚实施主体独占行使管辖权。二是行政处罚实施主体能便利行使管辖权。三是行政处罚实施主体能有效行使管辖权。所以从立法本意出发，同时兼顾行政法的效率原则，本案应当由首先立案的行政机关（甲区商务行政主管部门）进行管辖更有利于有效地、及时地纠正行政违法行为，本案的违法行为的最先发现地和最先立案地都在甲区，则由甲区商务行政主管部门实施行政处罚即可。

2. 如果甲乙两区商务主管部门对本案的管辖权存在争议，依法报请共同的上一级行政机关指定管辖。

指定管辖是指上级行政机关以决定的方式指定下一级行政机关对某一行政处罚行使管辖权。这通常是由于两个以上的行政机关对行政处罚的管辖问题发生纠纷或者因特殊情况无法行使管辖权时，才由上级机关确定由谁管辖。发生指定管辖的先决条件是对行政处罚的管辖权有争议。行政处罚管辖权发生争议主要有以下几个原因：第一，社会生活、公共事务的管理互有交叉，因此表现在对行政违法行为的管辖上也必然是互有交叉。第二，由于我国的行政处罚制度还不完备，由于行政违法活动的错综复杂、法律、法规之间规定也存在着竞合。第三，由于一个行政违法案件可能连续、持续或者牵连几种行政违法行为，而这些违法行为可能涉及几个地区、几个部门的行政机关，各部门对谁实施管辖存在争议。

以本案为例，如果甲乙两区商务行政主管部门对该违法行为均主张有管辖权，并发生纠纷，则应当依法报请共同上一级商务行政主管部门制定管辖。在共同上一级商务行政主管部门作出了指定管辖的决定，则案件可能出现管辖权的转移。
   3. 关于移送管辖笔者认为：行政执法权的合法性来源于法律规范，和民事法律关系不同，行政执法主体的权限来自于法律的规定，也就是常说的“法无明文规定既禁止”。对于行政处罚管辖权冲突法律并没有赋予同级行政机关之间的自行移交管辖权的权力，故根据行政法基本原理，在《行政处罚法》规定之外的一些管辖权冲突处理方式必须有相应的法律依据。

《行政处罚法》规定了移送管辖，但是其内容仅指违法行为构成犯罪这一种情形。具体到本案，行为人的违法行为并未达到法定的犯罪标准，则不会出现法定移送管辖的情况。

在行政执法实践过程中，也有不少法律法规规章对行政机关之间移送管辖作出了规定。例如《质量技术监督行政处罚程序规定》第十条、《工商行政机关行政处罚程序规定》第十一条等。但是这里的移送管辖规定都是由无管辖权机关将案件移送给有管辖权机关，并不包含地域管辖冲突中的行政机关移送管辖。也就是说从我国的立法实践来看，对于地域管辖冲突中的行政执法主体并没有赋予地域管辖选择的自由裁量空间，这样的规定符合了《行政处罚法》对地域管辖规定的效率原则，是行政处罚程序的重要组成部分，对规范行政执法行为具有重要意义。

                （撰稿：厦门市法制局行政执法监督处 杨婵鋆 责任编辑邹家林）

参考资料：

①②③全国人大常委会法制工作委员会国家法、行政法室编；《中华人民共和国行政处罚法释义》；中国法制出版社1996年；第27-30页。

④ 叶必丰：《行政法学》；武汉大学出版社1996年；第92-93页。