按照省政府法制办《关于相对集中行政复议审理和行政复议委员会试点工作课题调研方案的通知》（闽政法〔2012〕17号）的要求和工作布置，厦门市法制局作为子课题“行政复议委员会的体制与机制问题研究”的牵头单位。厦门市法制局领导高度重视，专门成立了课题调研工作领导小组，制定了课题调研工作方案积极开展课题调研工作，还分别征求了三明市政府法制办、龙岩市政府法制办等课题成员单位意见。在吸取借鉴兄弟省市先进经验和做法的基础上，结合厦门市一年多来的行政复议委员会试点工作经验，形成了本课题调研报告。

一、关于行政复议委员会的功能定位

我国统一的行政复议制度是改革开放以后建立并随着市场经济发展不断得到完善的。目前，行政复议制度在实践中还没有完全发挥其应有的作用，行政复议权威性、公信力和专业性受到一定程度的质疑。2008年国务院法制办决定在部分地方组织开展行政复议委员会试点工作，对行政复议制度尤其是行政复议体制机制进行创新。2011年3月，厦门市按照国务院法制办公室及省政府的部署，正式启动行政复议委员会试点，在全省率先开展试点工作。一年多来，厦门市先行先试，主动作为，创新体制机制，充分发挥行政复议在化解行政争议、促进行政机关依法行政、维护社会稳定等方面的重要作用，取得了积极的成效。

从目前各地试点的情况看，行政复议委员会的定位主要有两种：一是定位为单纯的议事咨询机构，即行政复议委员会未集中行政复议权，只具有咨询机构或协调机构的性质，没有实行实质的议决功能。这种模式的不足之处在于当行政复议委员会与行政复议机关出现意见分歧时，导致行政复议委员会的审议意见无法作为最终审议结论，行政复议机关可以不依据行政复议委员会的审议结论作出行政复议决定；二是定位为行政复议案件的议决机构，即行政复议委员会的审议意见为最终审议结论，行政机关按审议结论作出行政复议决定。目前大部分试点单位将行政复议委员会定位为这种模式。不论是咨询制还是议决制，行政复议委员会通过吸纳大量的专家学者和各界人士，在审理案件时，采用少数服从多数等表决方式形成行政复议意见，有效改变了以往领导个人或行政机关内部小范围人员审理模式，具有较高的专业性、代表性和独立性，对提高行政复议的权威性和公信力具有重要作用。

三明市政府法制办、龙岩市政府法制办倾向将行政复议委员会定位为议事机构，认为行政机关原则上应当根据行政复议委员会的审议意见作出行政复议决定，但当行政机关首长与行政复议委员会意见出现分歧时，行政机关首长享有最终决定权，更符合行政首长负责制规定。

厦门市采取政府主导、社会参与的模式成立行政复议复员会，作为行政复议案件审理机构，实行行政复议受理、审查、决定“三统一”的运行机制，由行政复议委员会办公室统一受理行政复议申请，统一审理行政复议，行政复议案件经审议后由市政府统一作出行政复议决定。行政复议委员会审议案件时实行票决制，审议意见以过半数表决通过，未过半数通过时根据表决情况确定倾向性审议意见，行政复议决定根据审议意见作出。厦门市将行政复议委员会定位为议决机构，全市实行行政复议受理、审查、决定“三统一”的运行机制，实行一个窗口对外，一支队伍办案、一个机关决定，从实质上将行政复议审理权集中由市政府行政复议委员会统一行使，实现了行政复议审理权的真正集中，提高了行政复议的专业性与权威性，更符合行政复议委员会试点工作基本意图和发展方向。厦门试点工作畅通了行政复议渠道，行政复议案件数量大幅增长，2011年厦门市政府行政复议委员会共收到行政复议申请133件，比2010年增加156%；2012年上半年收到复议申请93件，比2011年同期增加33%。越来越多社会热点、难点问题通过行政复议得到化解，行政复议高效、便民的特点进一步凸显，从试点进展情况证明，行政复议委员会定位为议决机构模式逐渐得到社会认同，社会公信力明显提升，进一步发挥了行政复议化解行政争议重要法定渠道的作用。

实行行政复议委员会试点，在实际操作中还要妥善处理好行政复议委员会与行政复议机关首长负责制的关系，充分发挥行政复议委员会在讨论决定行政复议案件、解决行政复议工作重大问题中的作用，使行政复议委员会切实承担起其所属行政复议机关的法定职责。

二、关于行政复议委员会及其办公室的职责

按照《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法〔2008〕71号，以下简称《通知》) 关于行政复议委员会制度规定，县级以上人民政府设立行政复议委员会，集中行使本级政府工作部门的行政复议权。行政复议委员会下设办公室，与行政复议机构合署办公，具体负责受理、审查行政复议案件以及办理行政复议委员会的其他日常工作。为了进一步发挥行政复议委员会审议案件的作用，厦门市在试点之初就配套出台了《厦门市人民政府行政复议委员会组织规程》和《厦门市人民政府行政复议委员会案件审议规则》，规定行政复议委员会的职责：研究制定行政复议工作制度，审议重大、疑难、复杂的行政复议案件，研究行政复议工作中的重大问题及其他相关工作；行政复议委员会办公室的职责：受理行政复议申请，组织行政复议案件调查、听证，审理行政复议案件，提出行政复议案件初审意见，组织行政复议委员会会议，负责行政复议委员会其他日常工作；对有事实认定存在较大争议，依据适用存在重大分歧，涉及公共利益，群体性或社会影响较大等情形的案件界定为重大、疑难、复杂案件，由行政复议委员会办公室审理并提出初审意见后提请行政复议委员会审议。这一做法在实践中进一步发挥了行政复议委员会审议案件中的作用。

三、关于行政复议委员会的组织形式

行政复议委员会的组织结构包括委员会的组织模式、委员组成和任职资格。

首先，行政复议委员会的组织模式。根据我国行政管理体制，建议我省可设立三级行政复议委员会：即省级人民政府行政复议委员会，设区的市一级人民政府行政复议委员会和县级人民政府行政复议委员会。同时，行政复议委员会作为一个提高行政复议公正性和公信力的机制改革，上下级政府设置的行政复议委员会之间倾向于是指导关系或是相互独立的关系。

其次，行政复议委员会的委员组成。建立政府主导、专业保障、社会参与三者统一的行政复议委员制度，在委员组织上强调“政府主导”、“专业保障”与“社会参与”三个特点。目前各地试点对行政复议委员会委员组成基本体现了权威性、专业性和公信力的要求。行政复议委员会由主任委员、副主任委员、常任委员、非常任委员组成，主任委员由本级政府分管领导担任，副主任委员由本级政府分管秘书长和本级政府法制机构领导担任，以保证行政复议委员会的地位及权威性，体现“政府主导”的特点；常任委员由政府法制机构负责人、相关部门负责人兼任，非常任委员由专家学者和法律工作者担任，树立法律权威，充分发挥专家学者、法律工作者等社会力量的作用，公开透明，体现“专业保障”与“社会参与”的特点，对提高行政复议的公正性和效率性有极大的促进作用。试点单位应对参加行政复议委员会审理行政复议案件的委员人数，参加委员中非常任委员的专家学者、执业律师所占的比例，以及行政复议委员会作出决定须多少委员同意等进行明确，避免实践中外部人员比例过低甚至完全被排除在行政复议决定层之外。

第三，行政复议委员会委员的任职资格。目前各试点对委员的任职和选拔资格、程序均未进行规定，还有待于进一步明确完善。为体现行政复议的公正性和专业性，建议行政复议委员会委员应由两部分人员构成：一是政府系统的委员即常任委员，由政府法制机构负责人以及行政执法任务重、行政复议案件较多的本级政府部门的分管负责人担任；二是专家委员即非常任委员，聘用一定数量的专家学者、专业人士担任，具体可从法律方面的专家学者，具备相应资格的法律工作者，行政复议案件多发领域相关技术方面的专业人士中选聘。常任委员、非常任委员由行政复议委员会主任委任；非常任委员实行聘任制，任期三年，期满可续聘；任期内出现空缺或需调整时应及时补充或调整。此外，行政复议委员会作为相对独立的行政复议机构，其委员应当保证自己的中立地位，应制定委员守则，规定委员应当遵守保密制度，不得泄露案件审议、表决情况或其他情况，不得泄露案件涉及的国家秘密、工作秘密、商业秘密和个人隐私；不得利用行政复议委员会委员身份从事妨碍行政复议或者与案件审议无关的活动，充分保证行政复议工作合理公正运行。如韩国有专门的《行政复议法》，建立了统一完整的行政复议委员会体系，行政复议委员会由委员长，常任委员，其他委员构成，其他委员从以下三类人员中委托或指名：一是具有律师资格；二是法律副教授以上人士；三是一定职级以上的公务员或者其他具有行政复议知识和经验的人员。

四、关于行政复议委员会的运行机制

建立健全科学、顺畅的行政复议工作运行机制，是行政复议委员会有效运作的重要保障。从试点情况看，一些试点单位采取“集中受理、集中调查、集中议决，以各法定行政复议机关名义分别作出行政复议决定”的模式，这一模式不足之处在于其相关措施还带有过渡性质，导致实践中与一些行政复议权力被集中的部门的关系不够顺畅：一方面存在因部门对案件存在不同看法或者担心本系统案件被撤销变更而在履行签发等手续时消极怠慢的情形；另一方面由于行政复议案件的实际议决机构是行政复议委员会，而名义上作出行政复议决定的机关是有关部门，在发生行政诉讼时应诉责任难以落实。

厦门市在借鉴外地试点城市经验的基础上，结合厦门市实际，积极探索行政复议委员会运行机制创新，建立了行政复议统一受理、统一审查、统一决定的“三统一”运行机制，即行政复议申请由市政府行政复议委员会办公室统一受理；案件受理后，由市政府行政复议委员会办公室统一审理，进行调查取证、组织听证，提出初步处理意见，对于重大、复杂、疑难行政复议案件，提请市政府行政复议委员会审议；行政复议案件经审理形成处理意见后，由市政府统一作出行政复议决定。这一运行机制实行一个窗口对外，一支队伍办案、一个机关决定，从实质上将行政复议审理权真正集中由市政府行政复议委员会统一行使，体现了行政复议的专业性、权威性。这一做法，实践中畅通了行政复议申请渠道，规范了案件审理工作，提高了办案质量和效率，节约了行政资源，促进了社会和谐稳定。同时，《厦门市人民政府行政复议委员会案件审议规则》规定，厦门市行政复议委员会通过召开案件审理会议审议重大、疑难、复杂案件，行政复议委员会案件审议会议由行政复议委员会主任或授权副主任召集并主持，应当有5名以上单数行政复议委员会委员参加。参加行政复议委员会案件审议会议的委员名单，由行政复议委员会办公室根据案件性质、委员专业特长等情况确定。行政复议委员会案件审议会议审议行政复议案件时，实行票决制，审议意见以过半数表决通过。

五、关于行政复议委员会及其委员的法律责任

根据《行政复议法》规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。而按照《通知》规定，一级政府工作部门的行政复议案件的受理权和审议权都集中由该级政府设立的行政复议委员会行使，经过国务院批准，将法定行政复议机关的行政职能调整由一个行政机关行使，属于调整政府部门的职能，是其权限范围内的事，可视为没有违背职权法定原则。因此，通过试点对行政复议体制机制进行创新，积极探索有利于解决行政争议的路径和方式，在试点工作积累一定经验的基础上及时加以总结规范，再将成熟的经验上升为法律制度，是符合改革方向的。行政复议委员会试点工作实践中，可能会出现行政复议审理权与决定权相分离，决定权与行政应诉主体不一致等情况，一些行政复议权限被集中的政府部门还可能存在不够理解、不够支持、不够配合的现象，导致相关法律责任很难认定，如作为法定行政复议机关的政府部门不愿意转移行政复议权限、或不愿意对行政复议委员会以他们的名义作出的行政复议决定的情况下，一旦发生诉讼，存在法院如何认定被告、如何认定法定行政复议机关变更行为的法律责任等问题。因此，在试点工作中应协调好与政府部门的关系使得相对集中行政复议权限的试点方案能够顺利实施，协调好与当地法院的关系确保其相关法律关系与试点方案相衔接。

行政复议委员会作为相对独立的行政复议机构，其委员应当保证自己的中立地位，对不按照规定遵守保密制度，泄露案件审议、表决情况或其他情况，泄露案件涉及的国家秘密、工作秘密、商业秘密和个人隐私，利用行政复议委员会委员身份从事妨碍行政复议或者与案件审议无关活动的，应当依法追究其相应责任，以充分保证行政复议工作的合理公正运行。

六、关于我省行政复议委员会体制机制问题的意见和建议

行政复议作为化解行政纠纷的重要法律制度，应当具有公信力、执行力和亲和力，在体制机制等方面要体现便民、灵活、高效的特点，这就要求行政复议权力配置相对集中，行政复议机构地位相对超脱，行政复议人员具备职业保障。开展行政复议委员会试点，推行行政复议委员会制度，实质上就是要实现行政复议体制机制的创新，充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的功能。厦门市法制局在借鉴外地试点城市经验的基础上，结合厦门市一年来的试点情况以及三明市、龙岩市实际，就我省下一步深入推进试点工作涉及的行政复议委员会体制机制问题提出以下意见和建议：

（一）关于我省行政复议委员会体制问题

开展行政复议委员会试点工作是一次全新的尝试，没有现成的模式，从全国试点工作情况看，行政复议委员会模式主要有三种：全部集中模式、部分集中模式和合议委员会模式。

首先，全部集中模式主要是指将原有分散于政府各部门的行政复议权，全部集中到政府设立的行政复议委员会统一行使，也就是真正做到一级政府只设立一个综合性的行政复议委员会，原来由政府及政府各部门分别受理、审理和作出决定的行政复议申请，统一由行政复议委员会办理。这一模式的优势在于力度大，效率高，整合资源一步到位，符合试点工作基本意图和发展方向，也能有效避免因改革措施不到位而带来的过渡性问题。

其次，部分集中模式也称相对集中模式，主要是指行政复议委员会集中行使部分部门的部分权限，行政复议委员会集中的权限，既不包括所有政府部门，也不涵盖所有行政复议权限，而是对于部分政府部门的受理、审理权限进行集中。目前大多数试点单位采取这种模式。相对集中模式又有两种情况：一是集中部分部门的全部权限，即行政复议委员会集中行使的行政复议权限范围，仅涵盖部分政府部门，其他政府部门还按照现行体制办理行政复议案件；二是集中全部部门的部分权限，即行政复议委员会集中行使受理、审查等行政复议权限，决定权限依然保留在政府部门，只是在行政复议环节上进行“集中式”改造。如黑龙江哈尔滨市试点工作采取“集中受理、集中调查、集中议决、以各法定行政复议机关名义分别作出行政复议决定的模式。这一模式的优势在于既向体制集中、整合资源迈出了步伐，同时又照顾了现实与可能，兼顾各方面的监督和接受程度，循序渐进。

全部集中模式和部分集中模式不足之处在于均涉及到行政复议体制的重大调整，影响到一些政府部门的职责权限，导致实践中一些垂直管理部门基于体制原因不愿集中，一些案件数量多且管理职能较强的部门因其特殊性很难集中或者不愿意行政复议委员会以他们的名义作出行政复议决定等，在行政复议法尚未修订前存在法律依据不足的问题，因此更需要政府领导的强力支持，以及有关部门特别是办案基础好数量大管理特殊的部门和垂直管理部门的支持与配合，同时需要协调好与当地法院的关系，确保其司法行为与当地推行的试点方案相衔接。

第三，合议委员会模式，主要是指在保持现有行政复议体制不变的前提下，通过吸收社会各界人士组织一级政府的行政复议委员会，对重大复杂疑难案件进行集体研究，以表决的形式形成案件处理建议意见，供行政复议机关在裁决时参考。这一模式的优势在于能够有效分担行政复议机关首长的具体工作压力，体现科学民主决策，提升行政复议决定的专业性和公信力。未集中行政复议权的行政复议委员会模式单纯定位为议事咨询机构，目前北京市、上海市等试点单位采纳这种模式。合议委员会模式不足之处在于只是行政复议工作机制、方式方法的变化，并未触及到体制问题。

龙岩市政府法制办提出，龙岩市县两级政府法制机构规格低，编制少、人员保障不足，在能力建设方面与实际工作需要不相适应的问题比较突出；同时还存在法律专业人员少，专家、学者更是稀缺，无法作为行政复议委员会委员参与审理工作等问题。在各方面条件尚不具备的情况下，建议不实行集中行政复议权模式、对疑难复杂案件实行行政复议委员会咨询制的模式比较符合龙岩市实际。

厦门市在积极探索行政复议体制创新过程中，采取相对集中行政复议权模式，即在全市范围内实行相对集中行政复议审理，除厦门市公安局外，30多个市直部门不再承担行政复议任务，原先承担的行政复议案件审理工作改由行政复议委员会集中承担。从试点进展情况看，行政复议委员会体现政府主导、社会参与原则，减少行政管理相对人对行政复议公正性的疑虑，提高了行政复议的社会公信力；相对集中行政复议审理范围广，有效整合了行政复议资源，解决了行政复议机关分散、合力不够的问题，增强了政府依法解决行政争议的功能；实行行政复议受理、审查、决定“三统一”运行机制，实现了行政复议审理权的真正集中，提高了行政复议专业性与权威性。

行政复议委员会试点的核心内容是体制创新，实行体制集中的行政复议委员会模式，可以有效集中现有分散的行政复议资源，强化政府依法解决行政争议的功能，保障行政复议制度功能的充分发挥，保障行政复议的权威性、专业性和公正性，符合“政府主导、专业保障、社会参与”的试点宗旨。因此，建议全省建立体制集中的行政复议委员会模式，实行相对集中行政复议权。体制相对集中程度可视各地实际情况分步实施，条件成熟的地方实行行政复议权的相对集中，以适应改革的方向；条件尚不具备的地方，可先只集中部分行政复议审理权，再逐步扩大最终实行体制上的全部集中。但在具体工作中要把握好以下几个方面：一是要把握好相对集中的节奏，对一些垂直、半垂直管理的部门和公安等社会管理职能较重的部门，不宜操之过急，区分各地不同情况逐步推进；二是要把握好各地相对集中行政复议审理权的基本尺度；三是要把握好相对集中行政复议审理权的层级和范围，在进一步确定试点单位的过程中，省、市、县三级要统筹考虑，增加试点的协同效果，减少体制机制运行障碍，并在已开展相对行政复议审理权的市、县两级试点单位探索的基础上，加快在省本级实行相对集中行政复议审理权。

（二）我省行政复议委员会的机制

行政复议作为政府主导的维护群众权益、化解行政纠纷的机制，在程序上应当体现公开、公平、公正的原则，这就要求行政复议程序有利于公众参与，克服行政机关内部暗箱操作的弊端，确保行政复议裁决认定事实和适用法律的正确性和准确性。而行政复议法规定的行政复议基本采用一般的行政程序，规定以书面审查为主，听证程序适用范围有限，缺乏必要的证据规则，具体规程和行政裁决方式有限等，会对行政复议案件的公正办理产生一定的影响，现行行政复议法规定的行政复议机制已经无法满足行政复议委员会的需要。

体制的创新必须带来机制的调整，行政复议委员会制度不同于现行行政复议法规定的行政复议制度，有必要通过创新行政复议委员会运行机制，完善行政复议案件的受理、审理、调查、听证、回避、证据、调解和解、集体讨论、作出决定、督促履行等程序，强化公众参与，提升公众对行政复议决定的认可度，最大限度地减少非正常上访和群体性事件，彻底解决行政复议制度面临的“官官相护”、“暗箱操作”等问题，具体建议如下：

首先，完善行政复议案件审理方式。改变行政复议法规定的以书面审理为主的审查方式，引入听证制度，对重大、疑难、复杂的复议案件，行政复议当事人要求听证或者行政复议机关认为有必要听证的，可采取听证方式审理，赋予行政复议案件当事人申辩和质证的权利，通过听证，充分了听取双方当事人特别是相对人的意见，提高行政复议案件办理质量和审理的透明度，消除行政复议当事人不必要的疑虑，做到行政复议公开、公平、公正。

其次，规定回避制度。回避制度是法定程序的必要环节，是“任何人不得为自己法官”这一自然公正原则的必然要求，行政复议法未规定回避制度，引入回避制度，明确行政复议委员会委员、行政复议工作人员是行政复议案件当事人、当事人的近亲属或者与本案存在其他利害关系，可能影响行政复议公正性的，应当自行回避；行政复议申请人认为存在回避事由，有权向行政复议机关提出回避申请；行政复议委员会委员的回避由行政复议委员会主任决定，主任的回避须经行政复议机关负责人同意或集体讨论决定等内容，以增加行政复议的公正性。

第三，完善行政复议调解、和解制度。明确以下内容：一是扩大调解、和解的范围，将行政合同、行政机关对平等主体之间的民事争议作出的裁决、确权等行政行为（如工伤认定、土地确权、拆迁裁决）、行政不作为纳入调解、和解范围；二是规定和解协议的法律效力相当于被申请人作出的具体行政行为，调解书和行政复议决定书具有同等法律效力。行政复议调解书生效后，申请人不服，有权以作出原具体行政行为的行政机关为被告向法院起诉；三是规定申请人、被申请人不履行调解书或和解协议的法律责任，与“不履行行政复议决定”相同。通过制度化手段保障调解、和解结案方式的运用，充分行政复议手段化解社会矛盾。

第四，制定和完善行政复议委员会相关议事规则。一是明确行政复议委员会审议案件时的资格，即行政复议委员会审理案件须多少委员参加，建议每次会议可由5名以上(单数)行政复议委员会委员参加；二是明确行政复议委员会作出行政复议决定时的运作方式，即行政复议委员会作出决定须多少委员同意，建议行政复议委员会案件审议会议审议案件时实行票决制，审议意见以过半数表决通过，未过半数通过时由主持人根据表决情况确定倾向性审议意见；三是明确专家委员占行政复议委员会总人数的比例以及每次行政复议委员会案件审理会议专家委员与政府系统委员的比例，建议专家委员占总人数的三分之一以上，每次会议专家委员占参会委员三分之一以上。通过提升专家学者、专业人士对于行政复议决定的裁决权，增加行政复议的公信力。

行政复议委员会试点工作是落实党中央、国务院关于完善行政复议体制、创新行政复议工作机制要求的重要举措。厦门市在全省率先开展相对集中行政复议审理和行政复议委员会试点工作，试点一年多来，行政复议委员会这一新的运作模式逐渐得到社会各界的认同，社会公信力进一步提高，行政复议功能得到充分发挥，行政复议制度已成为化解行政争议的重要法定渠道，试点工作已初见成效，已基本上实现了行政复议体制机制创新的预期目标。厦门市行政复议委员会试点模式也与目前《行政复议法》修改方向基本一致，可作为全省行政复议委员会体制机制创新的方向。

          (撰稿:厦门市法制局行政复议应诉处)