2005年3月，某省政府依法给某国有林场颁发了《林权证》。吴某与该国有林场存在争议，认为国有林场侵占其林地林木的承包经营权。2010年3月，吴某向省信访局提出信访。省信访局将该事项转交给吴某所在地的县林业局处理。2010年5月5日，县林业局作出《来信事项答复意见书》，明确告知吴某，对争议林场省政府已经颁发林权证；同时告知吴某：“不服处理意见向上一级机关请求复查。”2010年5月25日，吴某以复议申请书的形式向市林业局提出请求，要求重新核定林权证四至范围，确认争议地归其所有。市林业局在2010年12月14日作出《信访事项复查意见书》，维持县林业局的答复意见，并告知吴某“可以向本机关的上级行政机关请求复核”。2011年4月，省林业厅作出了复核意见，告知其对山林权有争议的可向当地政府申请裁决。其后，吴某仍不服，按照省林业厅告知的途径向县政府申请林权林地权属争议裁决。几经反复，县政府在2012年2月14日答复吴某，告知其若对林权证有异议可以依法向省政府申请行政复议。2012年2月20日，吴某遂向省政府申请行政复议，请求撤销林权证。2012年6月，省政府作出驳回行政复议决定，认为吴某在2010年就已经知道林权证，直至2012年才申请行政复议，已经超出行政复议申请期限。

这个案例反映了行政复议申请期限的计算问题。《中华人民共和国行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”从上述案例看，行政复议申请期限有两个问题值得讨论。

一、行政复议申请期限的起算点

根据《行政复议法》第九条的规定，群众申请行政复议的期限起算点应该是“知道该具体行政行为之日起”。那么，什么算是“知道该具体行政行为”，无论实践还是理论争议都很大。《中华人民共和国行政复议法实施条例》对此作了规定，包括六种情形：当场作出具体行政行为的，自具体行政行为作出之日起计算；载明具体行政行为的法律文书直接送达的，自受送达人签收之日起计算；载明具体行政行为的法律文书邮寄送达的，自受送达人在邮件签收单上签收之日起计算；没有邮件签收单的，自受送达人在送达回执上签名之日起计算；具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算；行政机关作出具体行政行为时未告知公民、法人或者其他组织，事后补充告知的，自该公民、法人或者其他组织收到行政机关补充告知的通知之日起计算；被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。

但是，怎样才算“知道具体行政行为”呢？一个具体行政行为包括文号、处理内容、救济途径等。知道具体行政行为的内容算是“知道该具体行政行为”，还是知道具体行政行为的救济途径算是“知道该具体行政行为”？相关规定不是太清楚。《行政复议法实施条例》似乎也回避了这一点。

上述案例里，吴某在2010年5月5日就通过县林业局的《来信事项答复意见书》知道了省政府林权证。如果按照《行政复议法实施条例》第十五条的规定，吴某申请行政复议的期限起算点就是“2010年5月5日”。但是，吴某在2010年5月5日“知道”的仅仅是省政府林权证的大概内容、证号，其他的一概不知道。这样也算是知道“具体行政行为”吗？

笔者认为，行政复议应该引入行政诉讼的做法，突出具体行政行为的内容和救济途径。对不知道具体行政行为内容的，从知道具体行政行为内容之日起计算；对不知道具体行政行为诉权的，从知道诉权之日起计算。即行政机关作出具体行政行为时，未告知行政复议权利、期限的，行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利或期限之日起计算，但最长不得超过其知道或应当知道具体行政行为内容之日起2年。这样才能更好地保护当事人的行政复议申请权。

如果按照这条标准，上述案例中吴某到2012年2月14日才知道对省政府林权证的复议途径，起算点应该从2012年2月14日起开始。

二、行政复议申请期限的中止

所谓行政复议期限中止，也称为行政复议期限的延长，是指申请人遇到法定事由时行政复议申请期限暂停计算，待法定事由消除后再继续计算。之所以规定行政复议申请期限，目的在于督促申请人尽快行使申请权，在于维护行政行为的安定性；之所以另外规定一个延长期限的情形，目的在于更好地保护申请人的申请权。

从《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款的规定看，能够引起行政复议申请期限延长的法定事由是“不可抗力或者其他正当理由”。所谓“不可抗力”，是指不能预见并不能避免和克服的客观情况，如地震、火灾、水灾、战争等情形。《中华人民共和国民法通则》第一百五十三条规定，本法所称的“不可抗力”，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。《中华人民共和国合同法》第一百一十七条第二款也规定，本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。可见，对于什么属于“不可抗力”，目前学术界、实务界的认识是一致的。那么什么属于“其他正当理由”呢？行政复议法没有明确规定。据解释，所谓“其他正当理由”，是指不可抗力之外的其他可以延长期限的事由，“其基本原则应当是依靠主观努力难以克服或制止的情况”，比如生重病、法人正处于合并或分解阶段等，总之，是合情合理的客观因素。从这个角度讲，个人对复议申请权的错误理解似乎不应该属于“其他正当理由”，不应该造成行政复议申请期限的延长。

那么，当事人已经提出行政复议申请，只不过表达不正确，而有关部门没有正确引导，这种情况可以作为“正当理由”造成行政复议申请期限的延长吗？就上述案例而言，2010年5月25日，吴某就以复议申请书的形式向市林业局提出请求，要求对省政府颁发的林权证重新核查。当然，吴某的请求对象是错误的，但是其已经表达了行政复议申请。由于市、省林业部门错误处理，以致吴某一直在信访中转圈。笔者认为，吴某的遭遇应该算是“正当理由”，其行政复议申请期限应该中止。理由是，吴某已经积极表达了申请行政复议的意志，从其主观上看，已经行使了申请权；由于行政机关告知错误、引导错误，致使吴某错误选择被申请人和行政复议机关，这些均非其主观意志所能控制，均属客观因素。尤其是吴某在维权过程中都是按照政府部门的引导提出主张，政府部门的引导是具有公信力的。这时的错误后果应该由政府部门来承担，而不能让当事人去承担不利结果。

                            (撰稿：福建省政府法制办 黄磊 责任编辑 薛芬)