由于工作的缘故，近几年来，笔者接触到一些土地违法行为行政处罚卷宗。整体上说，国土资源行政主管部门对土地违法行为的行政处罚基本上能做到：行政处罚案件执法主体适格、违法事实清楚、证据确凿、适用法律法规恰当、程序合法、案件执行（移交法院、国资部门、纪检、司法机关）到位、法律文书规范、一案一卷及案卷装订有序整齐。但由于工作上的疏忽，个别地方在执法监察细节上还存在疏失，如执法文书承办人员没有签名或只有一人签名、引用的法律法规条款不够具体、《行政处罚决定书》成文审批流程凭证没有入档、案件文书排序混乱以及不装订归档等。因此，有必要统一和规范行政执法法律文书，确保行政处罚依法、高效、公平、公正。

查处土地违法案件，不光要求实体合法，而且程序方面也要严格按照法律规定执行。执法监察人员办案过程中在实体合法方面一般把握的比较好，差错较少。即法定处罚的实施机关依据法律、法规或规章的条款对违法当事人进行行政处罚。土地违法处罚案件，从发现到结案归档，主要程序有：发现违法行为（案件来源）─立案—调查—调查终结（调查过程中发现当事人涉嫌违纪的，移送纪检监察部门；涉嫌违法犯罪的，移送司法机关）—处罚告知—依申请听证—作出处罚—申请法院强制执行（没收的违法建筑物移交国资部门）─归档。在执法程序方面，偶尔会出现因工作人员的疏漏而导致的瑕疵或对法律理解上的差异需要进一步的探讨和完善。这些问题大致表现在：

一是动态巡查发现的违法行为仅口头制止，缺少《责令停止违法行为通知书》等书面制止材料和现场制止的书证、物证等；二是国土资源所等巡查人员没有将巡查发现违法行为情况在第一时间内报告实施处罚的行政部门，致使违法建设等违法行为在制止无效后没有采取有效的措施而继续违法从而造成既成事实，增大日后查办难度；三是《责令停止违法行为通知书》、《询问笔录》、《现场勘测笔录》等执法文书中承办人员没有签名或只有一人签名；四是违法土地类别没有按照土地利用总体规划确定的用途细化为农用地、建设用地、未利用地，是农用地的则没有进一步细分到基本农田、耕地或一般的农用地；五是部分执法监察人员办理土地违法办案时，发现违法当事人的违法行为触犯纪律或刑律的，认为只要将案件移送纪检监察或司法机关追究纪律或刑事责任就可以结案，不再予以行政处罚了；六是《行政处罚决定书》表述不够严密、科学，需要进一步统一、规范；七是案件移送不及时，致使需要法院等司法机关执行的违法行为无法查处到位；八是案件卷宗中的文件材料排序一个地方一个样，有的地方甚至有点乱，既没有排序，又没有立卷，更不用说装订归档了，给人一种马虎随便的感觉；等等。

针对存在的问题，笔者提出了一些意见和建议，供同行参考：

第一，执法人员对各类形式举报和发现的违法行为，应当核实并按照有关规定实时下发《责令停止违法行为通知书》等书面制止材料，同时做好违法情况拍照等取证工作，防止违法行为进一步扩大。符合立案条件的，应当及时立案查处；对于制止无效、查处无法实施的违法行为和案件，应当按国土资源部的要求向上级国土资源主管部门和同级政府报告。

第二，查处土地违法案件，在查清违法事实、性质、情节及危害程度前提下，对土地本身属性，要明确违法地类和该地类的土地利用总体规划情况，地类要细化到农用地、建设用地、未利用地。如果是农用地还要进一步细分为基本农田、耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。确保准确依据法律法规的规定对违法行为定性处理。

第三，依据《行政处罚法》第三十七条第一款“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件”的要求，执法人员在土地动态巡查并书面制止、现场勘测、制作询问笔录、送达行政执法文书等活动中，均不得少于现两人，同时都应签名确认。

第四，县级以上土地管理部门在监督检查过程中发现违法当事人的违法行为构成违纪的，应当依法予以处理或向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书；触犯刑律的，区分不同情形，分别移送公安、检察（渎职行为）机关，依法追究刑事责任。对人追究责任并不妨害对事的处理，在有关部门依法依纪追究当事人的纪律、刑事责任的同时，土地管理部门仍应按照法律法规的规定对违法行为实施行政处罚（渎职犯罪案件，由检察机关立案侦查，国土资源管理部门可以不立案查处）。

第五，行政处罚实施部门行使行政处罚权时，应当充分听取当事人的陈述、申辩，并予以复核；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，以及拟作出适用听证程序的行政处罚，行政处罚实施机关应当集体讨论决定，并记录在案。

第六，行政处罚适用一般程序的，行政处罚实施部门应当从立案之日起30日内作出行政处罚决定。30日内不能作出决定的，经本部门负责人批准，可以延长30日（依法需要听证、检验、检测、鉴定的，所需时间不计算在规定的期限内）。

第七，行政处罚决定书制作方面。一是当事人的姓名或者名称、地址。自然人的，除姓名、地址外，应载明身份证号码；单位的，除单位名称、法人代表外，应载明单位地址；二是引用的法律、法规或者规章应具体到款项；三是处罚的种类、幅度应当依据已经公布的自由裁量权规范和标准，对照违法情形，根据不同的违法行为等次，确定相应的处罚。

第八，根据最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第八十八条“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理规定”，对涉及强制拆除地上建筑物、构筑物以及其他设施的，需要向人民法院移送，申请法院强制执行的，应在诉讼期限三个月届满之日起180日内提出。

第九，行政处罚案件应当在结案后3个月内立卷归档。

卷内执法文书材料，一般只保存一份，重份的文书材料一律剔除。执法文书材料的排列顺序，总的要求是，按照执法程序的客观进程形成文书的时间自然顺序进行排列：卷宗封面─卷内目录─处罚决定书—立案呈批表—责令停止违法行为通知书存根—询问笔录—现场勘验笔录—用地规划图—案件调查报告—案件处理呈批表—处罚告知书存根—处罚决定书送达回证存根—强制执行申请书—结案呈批表─当事人身份证复印件等附件─卷底。有些同志喜欢把“处罚决定书”放在“强制执行申请书”前面，但我更倾向于把“行政处罚决定书”放在目录的后面，因为“行政处罚决定书”几乎囊括了所有的行政处罚文书材料内容，相关人员查档可一目了然。

              （撰稿:市国土资源与房产管理局执法监察处黄维新 责任编辑 邹家林）