[基本案情]

申请人：XX工程有限公司

被申请人：XX城市管理行政执法局

申请人因对被申请人作出的《行政处罚决定书》不服，向市人民政府申请行政复议。

申请人认为：

申请人承建由XX集团有限公司开发的位于环岛路的“XX海湾度假村（1#.2#楼）”工程项目，于2010年6月取得当地建设局核发的《建筑工程施工许可证》。2012年12月11日，被申请人执法巡查时发现申请人在“XX海湾度假村（1#.2#楼）”工程项目未取得城市排水许可证书的情况下，擅自向城市排水管网及其附属设施排放污水，违反《城市排水许可管理办法》第十四条第（一）项规定：“排水户不得有下列行为：未取得城市排水许可证书，向城市排水管网及其附属设施排放污水。” 12月20日，“XX海湾度假村（1#.2#楼）”工程项目建设单位XX集团有限公司补办了由XX排水管理办公室颁发的《排水许可证》。2013年3月1日，被申请人作出《行政处罚决定书》，对申请人作出警告并处罚款人民币10000元的处罚。申请人并不具备申领城市排水许可证的主体资格，且不负有向主管部门申领城市排水许可证的义务。《城市排水许可（建设项目临时排水许可）办事指南》要求的申请办理排水许可证为建设单位，并非施工单位。XX海湾度假村项目未取得排水许可证系因建设单位XX集团有限公司未在排水许可证有效期满后及时重新办理，应由其承担违法后果，被申请人对申请人作出的行政处罚决定缺乏法律依据。

被申请人认为：

第一，申请人在项目施工作业期间向城市排水管网及其附属设施排放污水，符合《城市排水许可管理办法》中对排水户的定义特征，应承担违法后果。第二，被申请人于2012年12月11日巡查中发现，申请人在位于环岛路的“XX海湾度假村（1#.2#楼）”工程项目建设施工过程中存在向城市排水管网及其附属设施排放污水的行为，经现场勘查，拍照取证，以及调查询问申请人在该工程项目的安全员宋某某，确认未取得城市排水许可证擅自向城市排水管网及其附属设施排放污水的行为是申请人所为，被申请人作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿。第三，申请人作为“XX海湾度假村（1#.2#楼）”工程项目建筑活动的排水户和具体违法行为人，应当承担其违法行为相应的法律责任。同时，未实施违法行为的人不应受到法律追究，申请人提出其不具备申办排水许可证的主体资格，不负有向主管部门申办排水许可证的义务等理由于法无据。综上所述，被申请人作出《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求予以维持。

本案争议焦点：

《城市排水许可管理办法》中对排水户定义的理解以及被申请人作出的行政处罚决定处罚主体是否合法正确。

[焦点问题评析]

《城市排水许可管理办法》第四条规定：本办法所称排水户，是指因从事制造、建筑、电力和燃气生产、科研、卫生、住宿餐饮、娱乐经营、居民服务和其他服务等活动向城市排水管网及其附属设施排放污水的单位和个体经营者。本案申请人作为建筑施工企业，因从事位于环岛路的“XX海湾度假村（1#.2#楼）”工程项目的建筑活动，在施工过程中实施了向城市排水管网及其附属设施排放污水的行为，是排放污水的具体实施者，主体上符合上述对排水户定义的规定。但《城市排水许可管理办法》第七条规定：排水户需要向城市排水管网及其附属设施排放污水的，应当持有关材料向所在地排水管理部门申请办理城市排水许可证书。排水管理部门应当自受理申请之日起20日内作出决定。由此可见，排水许可证的申请办理者亦可理解为排水户。本案中，XX排水管理办公室针对“XX海湾度假村（1#.2#楼）”工程项目颁发的排水许可证显示，该项目排水许可证的颁发对象为“XX集团有限公司-XX海湾度假村。”同时，XX市政园林局作为城市排水许可证的审批单位，在其制定的《城市排水许可（建设项目临时排水许可）办事指南》中规定，城市排水许可证办理中应提交的审批申办材料包括建设单位营业执照、建设工程规划许可证、XX市政园林局出具的《市政园林工程审批意见书》等材料，上述材料指向的主体均为工程项目的建设单位而非施工单位，因此，从排水许可证办理申领程序及颁发对象来理解，“XX海湾度假村（1#.2#楼）”工程项目建设单位XX集团有限公司也可认定为《城市排水许可管理办法》中所规定的排水户。

鉴于《城市排水许可管理办法》中对排水户的定义不够明确，在对被处罚主体即排水户的认定上存在不同理解，因此，本案可以存在以下三种不同的处理情形:

第一，将XX集团有限公司列为本案行政处罚唯一主体。XX集团有限公司作为“XX海湾度假村（1#.2#楼）”工程项目建设单位，对申领办理《排水许可证》有着法定义务，对申请人向城市排水管网及其附属设施排放污水的施工行为应当提供行政许可保障，申请人不存在代替建设单位办理相关行政许可审批的义务，因此，“XX海湾度假村（1#.2#楼）”工程项目施工过程中未取得城市排水许可证书，向城市排水管网及其附属设施排放污水的违法后果的承担主体为建设单位一方。若作出此认定，则被申请人作出的行政处罚决定认定被处罚主体错误，复议机关应作出撤销决定。

第二，将XX集团有限公司、申请人同时列为本案行政处罚主体。《城市排水许可管理办法》中未对排水户的唯一性作出明确规定，同一违法行为理论上允许出现多个违法主体。申请人存在未取得城市排水许可证书，向城市排水管网及其附属设施排放污水的行为。同时，申请人作为一家依法登记注册的专业建筑施工企业，应了解项目施工过程中需办理必要的行政许可，对自身具体实施的违法行为应承担法律后果。XX集团有限公司虽没有具体实施排水行为，但作为“XX海湾度假村（1#.2#楼）”工程项目建设单位，与申请人在整个项目建设过程中应视为统一整体，申请人的排水行为即代表“XX海湾度假村（1#.2#楼）”工程项目，属于同XX集团有限公司共同的排水行为，XX集团有限公司对该项目未取得有效的城市排水许可证书，向城市排水管网及其附属设施排放污水的违法后果负有直接责任。被申请人可根据已对申请人作出的行政处罚决定认定事实及适用依据，对建设单位XX集团有限公司另作处罚。若作出此认定，则复议机关应作出维持决定。

第三，将申请人列为本案行政处罚唯一主体。该情形则完全从申请人作为排放污水的具体实施主体考虑。2010年6月，申请人开始对“XX海湾度假村（1#.2#楼）”工程项目进行施工建设，原排水许可证已于2011年2月9日失效，直至2012年12月20日才重新申办排水许可证，因此，2011年2月9日至2012年12月20日期间，申请人在未取得有效排水许可证的情况下，向城市排水管网及其附属设施排放污水，其行为符合《城市排水许可管理办法》第十四条第（一）项规定的构成要素。同时，被申请人在实际行政执法取证过程中，针对该类案件现场实施违法行为的特殊性，按照谁实施谁担责的原则进行处理，本案中，XX集团有限公司虽未办理排水许可证，但就其本身来讲，并未实施排水行为，因此，应由污水排放具体实施者即申请人承担违法后果。若作出此认定，则复议机关应作出维持决定。

行政复议机关认为：《城市排水许可管理办法》第十四条第（一）项规定：排水户不得有下列行为：（一）未取得城市排水许可证书，向城市排水管网及其附属设施排放污水。《XX市政工程设施管理条例》第三十二条第二款规定：因建设和其它原因需要临时向城市排水设施排水的，必须经市政行政主管部门核准，并按要求进行预处理后方可排水。申请人所承建项目的排水许可证已于2011年2月9日失效，直至2012年12月20日才重新申办排水许可证。 2011年2月9日至2012年12月20日期间，申请人在未取得有效排水许可证的情况下，向城市排水管网及其附属设施排放污水，其行为违反了上述规定。申请人作为一家具有施工资质的施工单位，应了解工程项目施工向城市排水管网及其附属设施排放污水需要持有相关行政主管部门颁发的排水许可证。申请人在明知其承建的工程项目排水许可证失效的情况下，不能实施排放污水的行为，但申请人擅自向城市排水管网及其附属设施排放污水，实施了污水排放的违法行为，应作为该案行政处罚相对人，承担违法排放污水的法律责任。被申请人依据《城市排水许可管理办法》第二十四条规定，对申请人作出警告并处罚款人民币壹万元的行政处罚决定，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。综上，申请人提出其不具备申领排水许可证的主体资格等情况，不能作为其擅自向城市排水管网及其附属设施排放污水的合法理由，依法不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，复议机关决定：维持被申请人XX城市管理行政执法局《行政处罚决定书》。

[办案体会]

《城市排水许可管理办法》及《XX市政工程设施管理条例》明确规定了排放污水首先应取得排水许可证，在未经许可情况下排放污水，应承担违法责任。就审查本案具体行政行为而言，申请人作为施工单位，在明知项目没有取得排水许可证的情况下实施了排放污水的具体行为, 《城市排水许可（建设项目临时排水许可）办事指南》对申办主体不够明确不能成为申请人免责理由，且申请人亦未督促建设单位或受建设单位委托办理排水许可证，因此，复议机关作出维持决定。

城市排水管理及其相关行政许可制度是现阶段城市管理过程中社会关注度较高的民生问题。本案在审议过程中对相关城市排水管理具体规定进行了解后发现，市政园林部门在排水许可证办理执行当中的实际情况为建设单位与施工单位都可以申请办理排水许可证。施工单位可以受建设单位委托向市政园林部门提交申请，建设单位没有委托施工单位的，施工单位也可到市政园林部门咨询排水许可证办理的相关事宜。而XX城市管理行政执法局依据《XX经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》代为行使XX市政园林局行政处罚权，对实际办证人与排水人无法进行区分，因此，市政园林部门应从根源上明确城市排水工作相关问题，对申领排水许可证的具体主体及义务进行明确，相关行政主管部门在实际工作过程中应结合给排水管理工作积极进行调研和规范，避免城市管理行政执法部门作出行政处罚决定时因为对违法行为所对应的具体法律责任划分不清，而面临操作上的尴尬。同时，在行政许可权与行政处罚权二者分离的情况下，通过行政许可权高效规范的行使，带动行政处罚权准确规范的执行，二者相辅相成，形成良性循环，一方面引导行政相对人遵纪守法，另一反面促使行政执法部门认真履职，才是相对集中行政处罚权和行政许可权要追求的根本目标。

                               （撰稿：行政复议处 骆汇川 责任编辑：薛芬）