根据1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修正的《中华人民共和国国家赔偿法》（下称《国家赔偿法》），行政机关违法行为造成损害的，当事人获得国家赔偿的途径有两种：第一种是由行政机关主动赔偿，即或者是赔偿义务机关自己主动给予赔偿，或者是由上级行政机关责成赔偿义务主动赔偿；第二种是由当事人申请赔偿，或者是在申请行政复议、提起行政诉讼时一并提出赔偿请求，或者是单独提起行政赔偿请求。这两种途径中，行政复议都属于非常重要的程序。实践中，当事人通过行政复议请求赔偿的案例还比较少。笔者试以遇到的一起典型的赔偿案件为例，就行政复议程序处理国家赔偿事项进行讨论。

案例：2012年元月，陈某的父亲在某省医院治疗过程中过世了。陈某认为，该医院及其主治医师不认真负责，违反治疗规定，是造成其父过世的最主要原因，遂向某省卫生厅投诉，请求省卫生厅查处该医院及主治医师。省卫生厅将该投诉信转给医院办理，后将医院出具的调查情况转给陈某。陈某不服，认为省卫生厅没有办理投诉，存在行政不作为，于是向省政府申请行政复议。陈某提出两项行政复议请求：一是确认省卫生厅不作为违法，责令省卫生厅进行处理；二是责令赔偿因申请复议而产生的邮费、误工损失费用，并由省卫生厅分管领导当面道歉。省政府受理此案后，确认省卫生厅存在行政不作为，责令其在15日内给陈某以书面答复。但对于陈某提出的赔偿请求，省政府行政复议决定既未列其为复议请求，在决定中也未予支持。陈某收到行政复议决定后，遂向省卫生厅递交了《国家赔偿申请书》，要求省卫生厅赔偿因申请复议产生的邮费、赔偿误工损失，由厅分管领导当面赔礼道歉。此后，省卫生厅作出《不予赔偿决定》，认为赔偿请求不符合《国家赔偿法》规定的赔偿范围，遂不予赔偿。陈某对此决定不服，向省政府申请行政复议。

在这个案例里，有几个问题需要深入讨论：一是行政复议机关对申请人的赔偿请求应当如何处理；二是《不予赔偿决定》是否属于行政复议范围；三是因寻求救济产生的费用是否属于国家赔偿范围。

一、行政复议机关对申请人的赔偿请求应当如何处理

对于行政复议程序处理行政赔偿问题，《中华人民共和国行政复议法》第二十九条规定了两种情形。第一种情形是申请人一并提出行政赔偿请求的处理。这种情形的规定与《国家赔偿法》的规定是衔接的。即申请人在申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，行政复议机关在审查具体行政行为后，认为具体行政行为违法应当撤销、变更或确认违法时，应当同时对赔偿请求进行审查，对是否赔偿、赔偿多少作出决定。第二种情形是申请人在申请行政复议时没有提出行政赔偿请求的，行政复议机关对于一些具体行政行为造成的损害，应当主动要求赔偿义务机关以返还财产、赔偿价款等形式实施赔偿。这种情形实际上属于《国家赔偿法》规定的主动赔偿的情形。

按照《行政复议法》上述规定，前述案例中省政府的行政复议决定就存在问题，即申请人在申请行政复议时提出的赔偿请求属于行政复议请求事项，应当在行政复议决定申请人请求一项中予以列明，而不能不列明请求，却只在行政复议决定主文进行回应。那么，对于行政复议机关决定不予赔偿的，当事人能否向赔偿义务机关要求赔偿呢？如果当事人向法院起诉，应当起诉行政复议机关还是赔偿义务机关呢？

（一）行政复议机关决定不予赔偿的，当事人不能再向赔偿义务机关提出赔偿申请。理由是：第一，赔偿请求人在申请行政复议和提起行政诉讼时，提出了赔偿请求并经复议机关作出决定。该行政复议决定对申请人、赔偿义务机关都具有羁束力。赔偿义务机关不得违反该决定。第二，从实际运作中，赔偿请求人在申请行政复议后再向赔偿义务机关提出申请的，可能产生程序冲突，可能出现行政复议决定与赔偿义务机关决定不一致的现象。因此，在省政府行政复议决定作出后，陈某向省卫生厅申请国家赔偿，省卫生厅应当告知其向法院起诉，而非作出《不予赔偿决定》。

（二）行政复议机关决定不予赔偿的，当事人只能以赔偿义务机关为被告向法院提起赔偿诉讼。对这个问题，有两种观点。一种观点认为，应当以赔偿义务机关为被告。理由是，根据《国家赔偿法》第十四条的规定，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼；赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。虽然是行政复议机关作出不予赔偿决定，但也意味着赔偿义务机关只能作出不予赔偿决定，因此，以赔偿义务机关为被告，有利于问题的解决。另一种观点认为，应当以行政复议机关为被告。理由是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，改变原具体行政行为的，行政复议机关是被告。行政复议决定可能有两种，一是维持原具体行政行为而决定不予赔偿，另一种是改变原具体行政行为而决定不予赔偿。这两种情形下，不予赔偿决定都是行政复议机关作出的，应当对其决定进行审查。笔者倾向第一种观点。

二、不予赔偿决定是否属于行政复议受案范围

《国家赔偿法》第十四条明确规定，赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出不予赔偿决定之日起三个月向人民法院提起诉讼。但是该条没有规定对《不予赔偿决定》不服的可以申请行政复议。

有一种看法认为，赔偿行为是一种特殊的“民事行为”，而且不同于一般意义上的民事行为。在赔偿法律关系中，赔偿请求方和赔偿义务方是平等的民事主体。因此，在行政赔偿法律关系中，双方当事人之间的关系不能认定为行政机关与行政管理相对人之间的关系，行政赔偿行为也不能认定为行政行为，因此不能纳入行政复议范围。当然，它也不能纳入行政诉讼范围，而是一种特殊的诉讼。

笔者认为，不予赔偿决定属于行政复议受案范围。理由是，尽管行政赔偿争议不同于行政行为争议。它是行政机关与行政管理相对人对行政行为是否造成相对人损害，以及作为行政机关是否或怎样承担赔偿责任的争议。但是，这种争议毕竟不是民事赔偿争议，而是不平等的管理者与被管理者之间的争议。《不予赔偿决定》仍然属于行政机关行使管理职权作出的行为，属于行政复议范围。

三、因寻求救济产生的费用是否属于国家赔偿范围

这里实际上涉及两个问题。第一个问题，不作为的违法行为是否产生国家赔偿；第二个问题，申请行政复议过程中产生的费用是否属于国家赔偿范围。

（一）因不作为造成的损失属于国家赔偿范围。《国家赔偿法》第三、四条列举的行政赔偿范围中没有包括不作为。但是，最高人民法院司法解释《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条规定：“《国家赔偿法》第三条、第四条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。”实际上，将违法行为扩张到不作为。对此，《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》中也明确，由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。因此，不作为类违法行为造成损害也应当赔偿。

（二）申请行政复议过程中产生的费用不属于国家赔偿范围。国家赔偿的可赔偿损害范围，是指经国家赔偿法确认并予以赔偿的损害。我国国家赔偿法原则上仅赔偿积极损害，只有在法律有特别规定的情形下才赔偿消极损害。在人身损害赔偿领域，积极损害应予以赔偿，包括因治疗损伤支出的费用，因增加生活上需要支出的费用；消极损害原则上包括误工导致的收入损失等。在财产损害领域，原则上只赔偿积极损害即直接损害，对于消极损害一般不予赔偿。精神损害只针对人身权损害部分。因此，因复议产生的费用不属于可赔偿损害范围。

                           （撰稿：福建省政府法制办 黄磊 责任编辑 薛芬）