【基本案情】

申请人：某装修公司

被申请人：某区安全生产监督管理局

申请人因对被申请人作出的《行政处罚决定书》不服，向某市人民政府行政复议委员会申请行政复议。

经审理查明：申请人承包某商铺的装修装饰工程，后又将该装修工程中的落地门制作安装、玻璃隔断业务委托某不锈钢经营部经营者余某某完成，某不锈钢经营部经营范围仅为零售不锈钢门窗。余某某为了完成承揽业务向某玻璃公司订购玻璃,某玻璃公司应余某某的要求将这批玻璃由其车辆运送至指定地点并进行卸货过程中发生了1人死亡的事故。2013年3月，被申请人依据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第(一)项规定，分别对申请人处罚款人民币10万元；对某玻璃公司处罚款人民币15万元。

申请人认为，第一，玻璃是由某不锈钢经营部向某玻璃公司下单订购并要求送至指定地点，申请人并未委托某不锈钢经营部订购玻璃；第二，该起事故不是在申请人所在地或装修工程所在地发生，也不存在申请人安全生产隐患或操作不当，不能认定申请人是事故发生单位，该起事故是某玻璃公司的侵权行为造成；第三，某不锈钢经营部有合法的《营业执照》，具有经营许可资质和承接不锈钢门窗类加工制作、安装业务能力，申请人不存在选任上过失；第四，申请人不是该装修工程项目的工程所有人或业主，不是本装修工程项目的发包方，未违反《安全生产法》第四十一条第一款关于“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”规定。

被申请人认为，第一，玻璃为申请人装修工程所使用，卸货监管场所是申请人装修工程的延伸，申请人现场管理人员对玻璃卸载错误引导行为未进行提醒和劝阻，未尽到卸货安全监管职责；第二，某不锈钢经营部经营范围及方式仅限于零售不锈钢门窗业务，无相应经营玻璃安装业务和参与工程装修资质；第三，申请人将所承接的建筑装修工程中的玻璃幕墙隔断安装业务分包给不具备相应资质的某不锈钢经营部完成，其行为违反了《安全生产法》第四十一条和《建筑法》第二十九条规定，其作为总承包方在选任上存在过失，间接引发了事故，是该起事故发生的原因之一，应承担该起事故的次要责任。故这是一起违反了《安全生产法》，由于人为因素而造成的生产安全责任事故，被申请人作出《行政处罚决定书》，依据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第(一)项规定，对申请人处罚款人民币10万元，认定事实清楚，适用法律正确。

行政复议机关认为：申请人将其承包的装修装饰工程中的部分工程委托给不具备相应资质的某不锈钢经营部经营者余某某完成，余某某受申请人委托根据工程需要向某玻璃公司购买玻璃并要求送至工作地点进行卸货过程中发生1人死亡的事故。依据《安全生产法》第四十一条第二款和第七十四条关于生产经营项目有多个承包单位的，生产经营单位对承包单位的安全生产工作统一协调、管理；生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定为责任事故的，应当查明事故单位的责任并依法予以追究的规定，申请人将部分装修工程分包给余某某，其作为总承包方对其所承包的装修工程的安全生产工作负有统一协调、管理责任。区人民政府事故调查报告认定，申请人委托不具备相应资质人员为其劳动服务，现场管理人员未按规定引导卸货，违反《安全生产法》第三十六条关于“生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程，并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施”和第四十一条第一款关于“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”规定，是事故发生的间接原因，应承担事故发生的间接责任。已生效的《民事判决书》认定，申请人将其承揽的建筑装修工程中的落地门制作安装、玻璃隔断业务委托余某某完成，余某某所经营的某不锈钢经营部营业范围仅为零售不锈钢门窗，并不具备相关装修专业资质，故申请人将部分装修工程分包给不具备相应资质的余某某施工，其作为定作人在选任上存在过失，是事故发生的重要原因之一，依法应承担相应的赔偿责任。上述事故调查报告和民事决定书均认定申请人对事故发生负有责任，应承担将部分装修工程分包给不具备相应资质的单位施工，在选任上存在过失的责任，依据国家安全生产监督管理总局令第13号《<生产安全事故报告和调查处理条例>罚款处罚暂行规定》第三条关于事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位的规定，申请人是对事故发生负有责任的事故发生单位。申请人将部分装修工程分包给不具备相应资质的单位施工，其行为不仅违反了《安全生产法》第四十一条第一款规定，同时还引发了1人死亡的一般安全生产责任事故。被申请人根据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第(一)项关于事故发生单位对事故发生负有责任的，一般事故处10万元以上20万元以下罚款的规定，决定对申请人处10万元的罚款，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。因此，行政复议机关作出维持决定。

【焦点问题评析】

一、关于申请人是否属于事故发生单位问题

某区人民政府事故调查报告确定，申请人委托不具备相应资质人员为其劳动服务，现场管理人员未按规定引导卸货，违反《安全生产法》第三十六条和第四十一条第一款相关规定，是事故发生的间接原因，应承担事故发生的间接责任。已生效的《民事判决书》认定，申请人将部分装修工程分包给不具备相应资质的余某某施工，其作为定作人在选任上存在过失，是事故发生的重要原因之一，依法应承担相应的赔偿责任。上述事故调查报告和民事决定书均认定申请人对事故发生负有责任，依据国家安全生产监督管理总局《<生产安全事故报告和调查处理条例>罚款处罚暂行规定》第三条关于事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位的规定，可以认定申请人为对事故发生负有责任的事故发生单位。

二、关于行政处罚依据问题

被申请人认定申请人将部分装修工程分包给不具备相应资质的单位施工，在选任上存在过失，对该起事故负有责任，其行为违反了《安全生产法》第四十一条第一款规定，依据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第(一)项关于事故发生单位对事故发生负有责任的，一般事故处10万元以上20万元以下的罚款的规定，对申请人处罚款人民币10万元。本案审查中，有意见认为，《安全生产法》第八十六条对违法本法第四十一条第一款规定的行为设定了处罚条款，即生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人的，规定责令限期改正，没收违法所得，违法所得5万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5万元的，单处或者并处1万以上5万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿责任。故应依据该法第八十六条规定对申请人进行处罚，而不是依据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第(一)项规定处罚申请人。根据《安全生产法》第七十三条规定，事故调查和处理的具体办法由国务院制定，本案申请人的行为不仅违反了《安全生产法》第四十一条第一款规定，而且还引发了1人死亡的一般安全生产责任事故，故应依据国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条第(一)项关于事故发生单位对事故发生负有责任的，一般事故处10万元以上20万元以下的罚款的规定，对申请人处10万元的罚款，而不是依据《安全生产法》第八十六条规定处罚申请人。

【办案体会】

一、要正确理解“事故发生单位”的含义

本案涉及到对事故发生单位的界定问题。2007年4月出台的国务院令第493号《生产安全事故报告和调查处理条例》中多处提到事故发生单位，但对事故发生单位这一概念并没有进行界定，其内涵、外延不明确。学界有观点认为，“事故发生单位”是一元化的概念，一起生产安全事故中只有一个事故发生单位，而且“事故发生单位”并不意味着必然承担法律责任。还有一种观点将“事故发生单位”定义为，在生产经营活动中造成本单位从业人员或本单位以外其他人员的伤亡、或直接经济损失的生产经营单位。2007年7月，国家安全生产监督管理总局颁布的《<生产安全事故报告和调查处理条例>罚款处罚暂行规定》第三条第一款对“事故发生单位”进行了明确，即“本规定所称事故发生单位是指对事故发生负有责任的生产经营单位”，第二十一条还规定，“对事故发生负有责任的其他单位及其有关责任人员处以罚款的行政处罚，依照相关法律、法规和规章的规定实施”。上述两条规定可以理解为所有对事故发生负有责任的生产经营单位都是事故发生单位，一起安全生产事故中事故发生单位可能不只一个。本案事故调查处理中，某区人民政府事故调查报告不仅认定申请人对事故发生负有责任，同时也认定某玻璃公司对事故发生负有责任，该起事故的发生是由于申请人和某玻璃公司均存在违法行为等多个原因造成的，因此依据国家安全生产监督管理总局《<生产安全事故报告和调查处理条例>罚款处罚暂行规定》第三条关于对事故发生负有责任的生产经营单位是事故发生单位的规定，认定申请人和某玻璃公司均为事故发生单位，并由被申请人依法进行了行政处罚。

二、充分运用行政复议委员会案件审议会议方式审议案件

本案争议双方在事故发生单位的认定上意见分歧较大，案情复杂。行政复议机关认为，对事故发生单位这一概念目前还存在法律规定不够明确应如何理解的问题，如何准确理解事故发生单位的含义将对以后同类案件有一定的导向和示范意义。为确保办案质量，在审理阶段，该案提请行政复议委员会案件审议会议进行审议，参会委员围绕本案争议焦点问题从不同角度充分发表意见，对案件事实的认定、事故发生单位的含义、法律的适用及案件处理意见提出了各自独到的见解，最后按表决方式发表审议意见，本案以全部委员一致同意维持形成案件处理意见，行政复议机关审慎作出了维持的行政复议决定。通过行政复议委员会案件审议会议这种方式审理重大、疑难、复杂的复议案件，吸收专家学者委员参与审议，并按参会委员过半数的意见表决通过，提高了行政复议案件办理质量，增强了行政复议制度的公信力，取得了很好的效果。

                                                  （撰稿：厦门市法制局行政复议应诉处 吴爱英 责任编辑吴劲松）