《预包装食品营养标签通则》自2013年1月1日实施后，质检部门受理由职业举报人，针对营养成分表问题以求偿为主要目的的举报居高不下。质监部门受理举报后依法查处，但在如何适用法律处理时，相关人员经常意见不一，甚至出现依法不罚、依法处万元以上罚款的不同意见。本文选取一预包装食品未标注营养成分表案，对处理中三种不同处理意见进行点评。

【案情】

2013年6月下旬，某市质监局收到上级部门要求“认真组织调查处理”的批转件和举报信，并附某省质监局移送书。举报信主要内容：某人在该省某市花10.5元购买了1包某市某企业生产的金银花冲剂，外包装未标注营养成分表，生产日期2013年1月25日。举报人认为，“该产品已严重违反《食品安全法》第四十二条第九项，应按照《食品安全法》第八十六条第二项进行查处”，即“没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的……”。举报人要求，“依据《行政复议法》、《行政诉讼法》等规定奖励投诉人。责令厂家退回举报人货款10.5元，并赔偿10倍货款105元；赔偿举报人因此造成的经济损失及申诉而产生的交通费、打印费、误工费共计6666元。”

经立案调查，举报人所举报金银花冲剂未标注营养成分表属实，涉案产品共生产45件（40包/件），出厂价120元/件，利润20元/件。企业在知悉标签不符合要求后自行召回34件进行整改。产品总货值5400元，实际售出产品货值1320元，违法所得220元。该产品取得生产许可证，证书有效。

【处理】

《食品安全法》第四十二条将食品的名称、规格、成分或者配料表等列为标签应当标明的事项，该条第九项“法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项”是兜底项。该法第十九条将与食品相关的强制性标准统称为食品安全标准。营养成分表是《预包装食品营养标签通则》规定的食品标签应当标明的事项，该通则是强制性标准。本案中，办案及案审人员对该产品未标注营养成分表违反《食品安全法》第四十二条第九项，适用第八十六条第二项进行处理没有异议，但对是否适用《行政处罚法》第二十七条对处罚幅度进行调整，及怎样调整存在不同意见。

意见一：适用《食品安全法》第八十六条第二项，参照《七省一市质量技术监督行政处罚裁量基准制度》相应裁量细则进行处罚。处没收违法所得220元，罚款15000元，合计15220元。 

意见二：适用《食品安全法》第八十六条第二项，及《行政处罚法》第二十七条第一款“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚”第一项“主动消除或者减轻违法行为危害后果的”进行处罚。处没收违法所得220元，罚款3000元，合计3220元。 

意见三：适用《食品安全法》第八十六条第二项，及《行政处罚法》第二十七条第二款“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”进行处理。处责令限期改正。

【点评】

《食品安全法》自2009年６月１日施行后对保障公众健康，遏制食品领域的违法犯罪起到了重要作用，但该法第八十六条对预包装食品标签未标注事项所设定的处罚过重，与“为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法”（第一条）的立法主旨不符，其没收“用于违法生产经营的工具、设备”，实践中难以操作，也为过度执法留下隐患。国家质监总局于2009年10月22日发布经修订的《食品标识管理规定》，该规定第二十七条对《食品安全法》第八十六条所设定的处罚进行了修正，即“未按规定标注应当标注内容的，责令限期改正；逾期不改的，处以500元以上1万元以下罚款。”尽管如此，因《食品安全法》位阶高，在查处该类未标注案时办案部门一般优先适用《食品安全法》，一些地区处罚款少则1万元，多则10万以上。

本案中，营养成分表是食品标签新增事项，不在《食品标识管理规定》调整之列，以“意见一”处罚款15220元，无疑是合法的选项。但 “意见一”方式在解决一个问题时难免衍变出更多的问题，这些问题和后果虽由相对人直接承担，但最终将由社会来承担。在当前一些社会热点事件和乱象中，几乎都能找到合法的“意见一”方式的影子。“意见二”在适用《食品安全法》处罚时，适用《行政处罚法》第二十七条第一款对处罚幅度进行调整，处罚款3220元，在合法的同时回归较合理的一面，虽和举报人的求偿要求相差悬殊，一般也能避免纠缠。

本案的症结是，该金银花冲剂未标注营养成分表是否损害“公众身体健康和生命安全”（《食品安全法》第一条），是否“没有造成危害后果”（《行政处罚法》第二十七条第二款）。本案产品未标注营养成分表，显然不会损害“公众身体健康和生命安全”，也不会“造成危害后果”。此结论，卫生部关于《预包装食品营养标签通则》的答问，（未标注营养成分表）“在实施日期前生产的食品，可在食品保质期内继续销售”，已给出回答。《食品标识管理规定》作为食品标签新的规定，特别规定，其第二十七条对未标注应当标明事项的处理，在法理上为处理未标注营养成分表给出了参照。本案中，笔者主张“意见三”，以“意见三”处责令限期改正，合法且合理。但“意见三”也面临风险，这个风险来自职业举报人因求偿目的不能如愿，可能对办案部门以渎职、不作为等名目，依法向上级纪检、行风等部门进行投诉。该举报经由两个省级业务部门依法受理并移送和批办，要让纪检、行风部门明了真相并非易事。本案不是特例，在行政案件中经常要面对这类合法不合理，及合法而合理程度不一的数种处理意见。“意见三”合法合理，客观地反应了案件实相，但因长期以来形成的潜在观念的束缚，加上没有合理性审查机制，“意见三”很难以优先常态的方式被采纳。

                                            （撰稿：厦门市质量技术监督局刘光清 责任编辑 邹家林）