2012年4月1日，张某向某区政府申请行政复议，请求确认区房管局注销其房产证的具体行政行为违法。区政府法制办收到该行政复议申请后，经过初步审查，受理了该案件。此后，区房管局提出答复意见称，张某的房产证系市房管局颁发的，注销的行为也是市房管局作出的，因此，被申请人应当是市房管局，而非区房管局，案件应当由市政府受理。讨论中，对区政府应当如何处理本案产生比较大的争议。

一种意见认为，区政府应当告知张某向市政府申请行政复议。其理由是，《中华人民共和国行政复议法》第十七条[i]规定了行政复议机关处理复议申请的几种做法。其中，对符合行政复议法规定的期限、范围等条件，但不属于接收行政复议申请机关管辖的案件，接收申请的行政复议机关应当告知申请人向有关机关提出。本案里，张某提出的行政复议申请符合法律规定的行政复议申请期限、属于受案范围，只不过其搞错了对象，把市房管局的行为错当成为区房管局的行为，错告了区房管局。在这种情况下，张某应当将被申请人改为市房管局。对告市房管局的案件，区政府无权管辖，应当依据第十七条的规定，采取告知的方式，告知张某向市房管局的上级机关即市政府或省建设厅申请行政复议。

第二种意见认为，区政府应当将该行政复议申请转送给市政府，并告知张某。其理由是，现实生活中行政机关设置非常复杂，有时连行政机关都搞不清行政复议机关如何确定，更遑论是群众。面对这种情形，从便民的角度出发，《中华人民共和国行政复议法》第十五条第二款、第十八条[ii]设置了转送制度。群众不知向谁申请行政复议时，可以向县级地方人民政府递交申请书，由县级地方人民政府负责判断行政复议机关，并予以转送。根据这一规定，区政府在接受张某递交的申请书后，需要帮忙查清楚具体的行政复议机关，负责转送给有权的机关。

笔者认为，区政府应当驳回行政复议申请。理由如下：

一是转送义务适用于特殊管辖而不适用于一般管辖。《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十三条、第十四条规定了行政复议的一般管辖内容，第十二条规定的是不服县级以上地方各级人民政府工作部门行为向本级政府或上一级主管部门申请复议，第十三条规定的是不服政府的行为向上一级政府申请复议，第十四条规定的是不服省部级的行为向本级申请复议。除此之外，该法第十五条第一款规定的是特殊情形下行政复议管辖问题，包括派出机关、派出机构、法律法规授权组织、共同行为等。从第十五条第二款及第十八条的条文表述来看，转送制度适用于第十五条第一款规定的特殊管辖。换言之，从法律规定上，县级地方人民政府负责对属于第十五条第二款规定的特殊管辖进行转送，一般管辖的案件仍应由当事人依法提出申请。当然，在立法以及实践中，各方面的意见都认为，从便民的角度看，对一般管辖的案件，如果当事人弄不清楚向谁申请复议，都可以找县级地方人民政府，由其进行转送。但是，这毕竟不是法律义务。

二是告知和转送都适用于接受行政复议申请后、受理行政复议申请前。分析行政复议法的规定，我们可以发现，告知是行政复议机关对行政复议申请的一种处理方式。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款规定：“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”这款规定了推定受理的制度，言下之意，该条第一款中规定的不予受理、告知均发生于受理之前，否则就不存在“除前款规定外”的提法。转送也是受理前的处理方式。根据《中华人民共和国行政复议法》第十八条的规定，县级地方人民政府“自接到”行政复议申请之日起7日内转送有关行政复议机关，并非“受理”之日起。事实上，之所以存在“转送”，就因为这种案件不是县级地方人民政府管辖，其无权受理此类案件，但为了方便群众才要帮助转给有权机关。本案里，张某告区房管局，区政府享有行政复议管辖权，区政府也已经受理了这个案件。那么，本案就无法适用告知、转送。

三是受理复议申请后发现不属于自己管辖的应当予以驳回。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条[iii]列举了行政复议申请的七项条件，其第六项就是要求行政复议申请“属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围”。对于行政复议机关在受理后、案件审理过程中才发现不符合法定条件的，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二款规定：“受理行政复议后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”，“行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”。据此，在本案中，区政府受理后才发现张某告错了对象、案件不属于自己管辖，只能驳回张某的行政复议申请，同时在驳回决定明确告知张某以市房管局为被申请人向市政府或省建设厅申请行政复议。

 (撰稿：福建省政府法制办 黄磊 责任编辑 吴劲松)