《厦门市行政机关规范性文件管理办法实施细则》经市政府研究同意，市政府办公厅于8月12日印发，10月1日起正式施行。2010年12月24日市政府第121次常务会议通过了《厦门市行政机关规范性文件管理办法》（市政府令第141号，以下简称《办法》），自2011年3月1日起施行。《办法》实施两年多以来，对规范性文件的规范管理起到了积极作用，但是在规范性文件审查和管理的实践中，仍然存在有些规定不够具体明确、有些方面没有相应的规定等问题。《实施细则》针对《办法》实施过程中存在的问题进行了细化规定，进一步规范文件制定工作。

《实施细则》共六章三十三条，分别从前置审查、备案审查、清理和监督管理等方面做出相应规定。

一、关于规范性文件审查的分类

《实施细则》第二条进一步对《办法》第二条规定的规范性文件进行归类和划分，具体明确了哪些属前置审查范围，哪些属备案审查的范围，特别是对市级法律法规授权组织制定的规范性文件明确按市政府部门规范性文件进行前置审查，对市政府派出机关制定的规范性文件明确按区政府规范性文件进行备案审查。同时，《实施细则》第四条对几种特殊形式发布的文件处理作出规定：经市政府同意以市政府办公厅、市政府部门、市级法律法规授权组织以及派出机关名义发布的，视为市政府文件；垂直管理的行政机关联合市政府部门、市级法律法规授权组织制定的规范性文件、不主动公开和涉密的文件以及工作方案、实施方案不纳入规范性文件管理，但垂直管理的行政机关联合市政府部门、市级法律法规授权组织制定的规范性文件，市政府部门和市级法律法规授权组织应当在发布前征求市法制局意见，工作方案和实施方案不得增设具有规范性内容的规定。

二、关于前置审查

（一）报送环节。《实施细则》第六条、第七条、第十三条等规定，制定机关报送前置审查时，应当在经集体研究同意之后，在文件正式签发之前；通过审查后按照审查通过的文本签发；联合制定的规范性文件，应当提交会签单或者其他同意联合发布的证明。

（二）报送材料。实践中，制定机关在报审时，未报送制定依据、起草说明过于简单、内部法制机构未出具审查意见等问题常出现，《实施细则》第七条明确了报送前置审查材料及其规范。文件送审时，应当提供送审公函、拟制定的规范性文件送审稿、起草说明、制定依据文本、法制工作机构的初审意见等材料，其中起草说明的内容包括必要性、可行性、征求意见情况、主要制度的说明以及有关评估情况等；法制工作机构的初审意见应当加盖法制工作机构公章。

（三）征求意见情况的处理。《办法》第九条规定了规范性文件应当征求有关行政机关或者公众意见的情形，但是对于应当征求意见而未征求意见的应当如何处理未予明确规定。《实施细则》第九条总结实践做法，对应当征求意见制定机关未征求意见、未妥当处理有关意见以及其他有必要再征求意见的情况，明确市法制局可以自行征求意见，也可以退回制定机关征求意见；而对发现文件主要制度存在重大争议的，可以退回制定机关研究修改，或者由其报共同上级机关研究决定，也可以由市法制局报市政府研究。

（四）审查期限。《办法》第十六条规定，市政府法制机构的审查期限是15日。而实践中，有些文件中的问题涉及的内容复杂、重大，制定机关需重新研究修改，重新修改后送法制局时已快到15日或超过15日期限的情况不少，因此，《实施细则》第十二条第一款明确征求意见以及制定机关补充说明情况、补充提供有关依据或者自行修改所需要的时间不计入审查期限。

（五）文件撤回。因在制定文件过程中国家、省出台新规定，出现新的问题或情况，以及发现送审文件存在较多法律问题，制定机关对规范性文件需要进一步研究修改或者暂缓制定的，应当允许制定机关主动撤回送审的文件。因此，《实施细则》第十二条第二款规定了审查过程中，制定机关可以书面申请撤回送审的规范性文件，终结审查。

（六）规范性文件的发布。目前，在规范性文件审查过程中，发现部分制定机关未按照审查通过的文本发布，有的审查通过后又决定不发布，《办法》也未对此问题进行规定。《实施细则》第十三条明确规定规范性文件应当按照审查通过的文本签发、公布；通过后不发布的，应当向法制局说明情况。

三、关于备案审查

（一）备案材料。在报送备案审查的文件中，有的备案报告格式不规范，有的备案材料不齐全；同时，对《办法》第二十一条规定的特殊情况下市政府部门先行发布实施的规范性文件，如何办理备案手续，应当提供哪些材料都不明确。因此，《实施细则》第十五条规定办理备案应当提交备案报告、规范性文件正式文本及其电子文本、起草说明、制定依据文本等材料，市政府部门以及市级法律法规授权组织制定的规范性文件按规定备案的，应提供属于紧急发布情况的说明材料。

（二）备案审查程序。《办法》未规定审查程序，《实施细则》第三章据此规定了备案审查的受理、审查、征求意见、反馈、撤回和刊登等。

（三）征求意见。在备案审查的规范性文件中，发现有的区政府和管委会的文件涉及市政府部门的职责问题需要听取部门意见，因此，《实施细则》第十七条规定市法制局可以就备案文件中的问题征求有关行政机关意见。

（四）文件撤回。审查过程中，市法制局发现有些规范性文件虽然部分条款不符合规定或者明显不当等，但经适当修改后可以发布实施，不必一律撤销。《实施细则》第十九条规定了允许制定机关撤回备案的规范性文件，自行废止或者重新修改发布，并报送备案。

四、关于清理

（一）清理方式。目前，未有相关规定对文件的清理工作进行规范，《实施细则》结合文件制定与清理的关系，对一些经常出现的问题，如有些制定机关在制定规范性文件时，未对之前发布的有关规范性文件进行处理，导致同一事项有不同的规范性文件同时有效等，《实施细则》第二十一条明确制定机关在制定规范性文件时，应当对现行同一事项进行规定的规范性文件进行清理，该修改的修改，该废止的废止。

再者，2010年7月之前发布的规范性文件，大多数未规定有效期，对于这些规范性文件，应当通过定期清理和专项清理等方式予以清理。《办法》实施后明确有效期的文件，也需明确评估、清理的程序。因此，《实施细则》第二十二条、第二十三条规定了文件清理要求。

（二）清理结果的发布和报送。《实施细则》第二十四条、第二十五条明确，制定机关在对规范性文件进行清理后，应当将公布清理结果的文件一式三份及电子文本抄送市法制局，以便修正检索系统有关文件的时效性，并将文件纳入检索系统。

五、关于监督管理

（一）关于未通过审查的文件处理。每年绩效考评或者其他检查中均发现部分未经前置审查或者备案审查的文件。《实施细则》第二十八条第一款对这类文件的处理作了明确规定；同时第二款规定，未经前置审查或者备案审查而发布的规范性文件，依照有关规定处理后，可以通知制定机关向市法制局备案，纳入检索系统。第三十条第二款规定，未纳入检索系统的规范性文件除法律、法规、规章另有规定外，不得作为实施行政管理的依据。

（二）关于年度发文目录的报送。《办法》未对年度报送公文发文目录进行规定，但公文发文目录与规范性文件目录的检查关联。《实施细则》第二十九条第三款对年度公文发文目录的报送进行明确。

                                               （撰稿：厦门市法制局规范性文件备案审查处张小宣）