信访制度是一项极具中国特色的政治制度，当前基层信访量逐年增大，信访问题越发复杂，信访方式愈发激烈，越级“告御状”越来越多，法律手段渐趋失灵,“大闹大解决”的客观存在使得法制公平受到严重破坏。基层信访机构已将工作精力从原来单纯的受理、转办，转移到对上访人“预访、截访、带人、稳控”上，违背了《信访条例》对信访制度设计的初衷，使得社会对信访的负面观感愈演愈烈。

总结和剖析信访实务工作经验和存在问题，本人认为：要克服信访制度存在局限性、短期性的困境和难点，应将信访程序、信访处理、信访与其他法律措施之间的有机衔接逐一纳入法治轨道，不能将信访定义为“二传手”、“挡箭牌”或将信访作为独立于法制之外的一套制度体系单独循环。具体要从以下几方面着手^,。

一、信访工作机构的法制化运作

1.依法落实信访听证制度。听证，是指信访机构在处理信访事项过程中，以举办听证会的形式，听取信访人陈述、申辩，进行质证、合议以查明事实，分清责任，并依据法律、法规和政策形成听证处理意见的程序。建立信访听证制度，对于妥善化解疑难信访问题、维护社会稳定具有重要作用。一是有利于公正合理地处理信访事项。通过召开听证会，为矛盾双方建立一个摆事实、讲道理、辨明是非曲直的平台，为解决矛盾、息诉罢访找到结合点。在听证会期间积极协调联动，听证机关邀请有关职能部门、专业人员、律师、人大代表、政协委员等担任听证员，公开、公平、公正地参与信访事项的处理，由听证员就听证事实和证据，适用政策、法规等公开发表意见，有效地实现部门监督、群众监督和舆论监督“三位一体”，增强处理信访事项的公正性和科学性。二是有利于规范信访行为。通过召开信访听证会，将矛盾双方关心的问题置于大庭广众之下，政策透明、程序规范、结论公开，切实监督和督促有关职能部门依法行政，认真履行职责，增强办理信访工作的透明度，切实保障信访人的合法权益，进而有效揭露和遏制少数信访人无理取闹和胡搅蛮缠的行为。听证范围是：对于信访人对原办理机关已做出处理决定或对复查机关做出复查处理意见不服，要求举行听证的；听证部门发现原办理机关处理不当，需要举行听证的；集体上访，经多次处理仍未息访，需要举行听证的；对于可能出现越级访或其它过激情形，需要以听证形式化解的信访事项。

2.信访机构做好信访事项终结。任何法治的社会，法律对于需要政府介入处理的社会事务总是有固定的终结程序，例如法院二审终审制度等。信访问题经过《信访条例》的各项程序后，就应该予以终结。终结的信访事项，经复核机关上报所在上级信访机构审核认定或备案，就应发挥终结作用。信访事项依法终结后，即从信访工作程序中退出，信访机构不再受理。终结效力的实际运用，表现在三个方面:一是不受理。信访人就已终结信访事项继续信访的，基层信访机构不再受理。二是不交办。上级机关不能再向下级机关转送交办已终结信访事项，也不得告知信访人可以找基层政府解决，更不能限期化解。三是不统计。已终结信访事项不纳入信访总量统计，更不能因信访人上访而对基层通报批评或作为信访考核依据。已终结信访事项，信访人仍坚持就同一事由信访的，应做好情绪疏导和教育管理工作，建立由信访人常住地党委、政府负责，综治、公安、司法、民政、信访等部门和原责任单位共同参与、协调联动的工作机制。

3.建立社会组织参与的信访代理制度。必须转变政府职能，开放政府管理过程，吸纳公众参与，具体在信访问题上可以对有差旅费经济困难、文化程度不高的信访初访人，建立由政府扶持补助下的、社会组织（如律师、社工师等）具体负责的信访代理制度。信访代理制就是“代理员代理上访”，信访人对行政机关求决类的信访事项，可以委托信访代理员代理。信访代理员在信访过程中扮演的角色，近似于律师在司法诉讼过程中的角色。信访代理制度的尝试，具有如下优点：（1）信访代理员具有较为专业的知识和技能，对法律法规的理解和把握相对准确，使得信访双方处在理性沟通的状态下；(2)信访代理员受托于群众，能够以群众视角为群众发声，容易取得群众的理解和信任；(3)畅通了群众信访的诉求渠道，避免了上访群众因找不准相关部门而像无头苍蝇一样多次找、重复找，节约了群众的上访成本；（4）减少了越级上访的发生，使矛盾纠纷化解在信访的合法程序轨道上。政府应尽快放宽对公民和社会组织发展的限制，逐步改革我国的公共治理模式，使信访处理格局适当从政府全能主导型向社会广泛参与型转变，加强私权利与公权力的合作互助、相互监督，动员和组织社会各方面力量共同维护和谐稳定。

二、公安机关在信访中的有效作为

1.公安机关依法处置违法行为。到北京或省、市重要场所打横幅、围堵大门、滞留等非正常上访，应认定为社会管理层面的问题，但现在却成了困扰信访部门的“老大难”和“钉子户”。按照中央政策，到京非正常上访应由当地接返劝回，费用应由上访人自理，但在实践中为了及时将上访人劝回当地，费用都是基层地方政府承担，这助长了上访人的气焰，使之成了“免费旅游”。强制接返本应由当地公安机关实施，而实践中由于属地管理往往交由基层乡镇、街道或信访局实施劝返，公安机关参与较少，使得非正常上访带人劝返成了信访机构绕不开、躲不过又必须积极应对的工作。为此，在工作中要严格把握：对信访过程中，信访人到各级人民政府及其信访机构缠闹的，其行为已不单纯是“信访行为”，而是一种“治安管理”行为。对信访活动中违反法律法规的行为，首先应由信访机构工作人员对其进行劝阻、批评或者教育；其次，对于违法信访活动，信访机构可以对其保存证据，为移交公安机关采取强制措施、追诉法律责任做好准备；第三，经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反《集会游行示威法》、《治安管理处罚法》等法律法规的，由公安机关依法采取现场强制带离处置措施，对于尚未构成犯罪的违法信访活动，公安机关给予行政处罚；第四，构成犯罪的，依法追究刑事责任，决不能因为是“信访”而将问题推给信访机构，无原则地迁就信访活动过程中的违法行为。害怕管理甚至放弃管理心理的产生，将导致公共利益受到严重损害，只有做到“敢治”，才能形成法律的强大威慑。

2.游行示威依法审批及管理。由于考虑“维稳”、防止“失控”等原因，各级公安机关对游行的审批总是“慎之又慎”，基层几乎没有游行申请被批准的案例，但违法的游行示威仍时有发生。对多次群体性表达信访诉求的，笔者认为，不妨纳入到《集会游行示威法》的审批管理中，做到疏堵结合。《集会游行示威法》明文规定，示威是指在露天公共场所或者公共道路上以集会、游行、静坐等方式，表达要求、抗议或者支持、声援等共同意愿的活动，在信访过程中发生的静坐、喊口号等，实际上就是示威的一种典型表现。《集会游行示威法》第七条规定，“举行集会、游行、示威，必须依照本法规定向主管机关提出申请并获得许可。”对于包围、冲击国家机关，致使国家机关的公务活动或者国事活动不能正常进行的，对集会、游行、示威的负责人和直接责任人员可依照《刑法》第一百五十八条的规定追究刑事责任；占领公共场所、拦截车辆行人或者聚众堵塞交通，严重破坏公共场所秩序、交通秩序的，对直接责任人员依照《刑法》第一百五十九条的规定追究刑事责任。有法律依据而对游行申请不予审批，是有法不依和不“善治”的表现；对信访中未经批准的上访、静坐等违法行为不制止，将矛盾集中到信访机构，又是执法不严的表现。

三、行政、司法机关对信访事项的法制化处理

1.扩大行政诉讼、复议受理范围。《信访条例》规定，依法应当通过行政诉讼、行政复议等法定途径解决的行政类投诉请求，信访机构应告知信访人依照有关法律、行政法规规定的程序向行政复议机关、司法机关提出。但在实务中，整个行政求决类纠纷解决、权利救济机制却缺乏整体设计，各种途径零星分布于各类法律规章之中，各种权利救济的方式“你中有我，我中有你”，很难理顺衔接。同时，由于行政复议、行政诉讼受理的范围过窄，行政复议机构独立性较差，行政复议、行政诉讼的受理案件数量少之又少，与实际行政管理活动中行政机关与群众的矛盾纠纷数量相去甚远，信访机构不得不承担了许多本应由行政复议、行政诉讼解决的行政纠纷，大量案件成为信访案件。同时，行政复议规定的各项复议制度以及与行政诉讼制度之间的衔接也存在限制行政复议功能发挥的问题，因而导致机构本身受理案件的积极性不高。这些矛盾使得信访、复议与诉讼的关系更加纷繁复杂。因此,应充分发挥行政复议、诉讼的职能作用，拓宽复议受理范围，将行政机关不依法管理、行政行为不公平公开等纳入其中。

2.多元化解决纠纷不得替代法律权威。在任何社会中，各类纠纷、违法犯罪都是存在的，这些问题的解决，必须建立在对法治尊重的基础上。法治的同义词不是“让信访人满意”，当前信访问题的处理，有些过于强调和谐，而把多元解决社会矛盾纠纷凌驾于法治之上，实际上变相否定法律的权威。当我们穷尽一切手段都无法解决社会矛盾和纠纷的时候，应该有一个制度化的方法，让法律解决矛盾纠纷，并且使之结果能够受到应有的尊重，维护其应有的权威。任何多元化解决矛盾纠纷的方法都不应当冲破法治的底线，例如对纠纷信访人首先进行调解劝导，在无效的情况下就应该以行政、司法裁决的形式分清是非，不应当“和稀泥”，为平息信访人的怨气而让行政、司法机关作出违法的行为，或给对方当事人随意施压，让对方当事人违心让步，这样是以牺牲法治为代价，其结果是信访越来越多，而且越来越难以处理。

四、涉及信访的立法及完善

1.细化《信访条例》、《治安处罚法》。厦门市有地方立法权，应由人大制定地方性法规，将与信访有关的违法行为法律化。一是信访中的违法行为要与《治安管理处罚法》所能处罚的内容要完全对应，衔接，不能内容不一，留有空白。二是对于信访人采取的非正常手段，如滞留过夜、缠访、披麻戴孝、打横幅等行为，应该在立法中予以明确是否违反《信访条例》或《治安管理处罚法》，出现后由谁处理，是应该由社会管理部门如物业保安处理，还是应该由公安机关处理？避免现在执法模棱两可的尴尬处境。三是对到京越级访且构成违法的，要实施“北京公安强制制止-北京公安固定证据-地方公安强制带回-地方公安实施处罚-地方乡镇劝导教育”的工作思路，避免信访机构违法带人而被上访人受之以柄。

2.出台涉及信访的行政行为法规。国家机关凡是在实施影响公民权利的行为都必须有法律授权，法律没有授予的，就不得行使。这种“授予原则”，是人民主权原则的体现，是人民通过法律将行政权力授予行政机关，同时也约束行政机关只能在法定权限范围内行使权力。我国关于行政行为的法律规定大多只注重静态权利义务规定，严守假定、处理、制裁的规范结构模式，很少对权力行使、权利享有和义务履行的程序规则作出配套性规定，加之《行政程序法》的缺位，使得行政行为及其内在的权利义务实质上失去了必要的程序保障。应将信访机构的行政行为具体化、程序化，以法为行政行为设置若干要素和程序，使其由静态的权利义务规定转化为动态的运作过程，有利于作为行政行为内涵的权利义务的实现，并起到保障权利监督行为的作用。要将信访机构目前承担的《信访条例》之外的职责，以法的形式确定交由具体某个部门实施，将信访红头文件、内部文件中有关的稳控、带人、劝返等信访实际承担的没有依据的工作纳入《行政行为法》，明确信访过程中信访人非正常信访的行为依法纠正，具体由谁做，怎么做，而不能笼统地以“党的政策”、 “属地管理”、“人要带走”的原则予以叙述，而使基层信访机构无所适从。

信访制度的法治化运作，是其成为国家治理信息搜集方式的必然要求。建立科学有效的搜集民意或公民国家治理信息系统，赖于今后行政管理体制改革与司法体制改革齐头并进，只有这样，才能广泛吸纳信访诉求，充分化解社会矛盾，实现国家的长治久安。

                                       （撰稿：湖里区殿前街道办事处 苏春生 责任编辑 邹家林）