近年来，随着厦门市岛内外一体化发展战略的深入实施，特区经济建设和社会发展取得了迅猛发展。集美区积极响应市委市政府重大决策，主动融入岛内外一体化发展战略大格局，全力落实“美丽厦门共同缔造”发展战略规划，大力打造工业区、文教区、新城区三大平台，城市化、工业化进程不断提速深入。同时，社会也进入矛盾凸显期，诸多社会管理问题涌现并亟待解决。其中，非法占地违法建设已成为城市管理中尤为突出的问题，成为扰乱市场经济秩序、导致城市脏乱差和交通堵塞的重要原因，也是市民举报和媒体曝光反映集中的热点难点问题。如何有效遏制非法占地违法建设蔓延，已成为集美区实现跨越发展过程中一个亟待解决的难题，成为摆在执政者和各级城市管理执法部门面前急需研究解决的重大课题。其中，从法制建设和政策制定的层面，夯实查违工作的法律依据，建设查违工作的长效机制，制定查违工作的有效措施，是破解执法难题，减少执法成本，遏制非法占地违法建设蔓延的有效切入点。

一、当前违法建设的现状与危害

当前集美区非法占地违法建设主要有三种现象：一是违法建设区域集中。主要集中在城郊结合部、城市拆迁改造区域、城市建设重点项目及城市交通道路周边地区。突出表现为：城市建设延伸到哪里，违法建设就建到哪里；项目布点到哪里，违法建设就出现在哪里。二是违法建设情节恶劣。违法建设大都采取突击建设、强行施工的方式，利用节假日和八小时工作时间之外甚至夜间进行施工，给职能部门的监管工作带来很大困难。三是违法建设面积大。

非法占地违法建设行为侵占了国家土地资源、侵犯了公共利益，同时践踏了法律的尊严，阻碍了城市整体建设和和谐社会构建的进程，主要有以下三个方面的危害：

一是阻碍城市整体规划。基于私利驱动的违法建设既不能按照城市整体规划进行建设，其主体建筑和道路、管线(如水、电、煤气、通讯等)、消防通道等配套设置也达不到规划要求。相关市政配套设施和生活配套设施的建设与维护最终只能落在地方政府肩上，带来巨大的财政压力和管理成本。

二是存在严重安全隐患。违法建筑的建筑设计、质量监督未经严格审查，不仅容易造成房屋安全隐患，而且用作民租房的违法建筑缺乏物业管理，环境脏、乱、差，往往成为窝藏不法分子的窝点。

三是践踏国家法律法规。《国土法》、《规划法》及省市区相关土地规划与房屋建设法律法规明文规定，依法进行城市规划建设，依法申请住宅建设和旧房翻改建。相关规定具有权威性、法定性和强制性。遵守与否不仅事关城市整体建设，更关乎法制建设和依法行政进程。

二、当前违法建设的原因分析

今年来，集美区针对近期违建回潮趋势，全面部署深化查违工作，对违法建设动真格、出实招，有效遏制了违建抢建蔓延之风，有力保障了省市区在辖区内一批重点工程项目的顺利推进，有力保障了城市建设与管理的秩序。但在集美区城市化、工业化的进程中，部分村、居民受利益等方面驱使，非法占地、违法建设的情况依然存在。从本调研的思路出发，其原因可以分成两方面阐释，一是经济、社会等原因，二是法制、政策与制度原因。

（一）经济、社会等原因：

1.经济利益成为非法占地违法建设的最大驱动力。首先是违建用于房屋出租或自身经营有利可图的诱惑。集美区的开发、建设与发展必然伴随大量外来人员涌入，需要租借各种民房、商铺和厂房作为落脚点，村民违建以从中图利；其次是受到征地拆迁补偿的诱惑。重点项目或城市道路建设周边的部分民众为了获得更多的征地拆迁补偿，不顾执法人员的管理和劝告，疯狂抢占抢建，出现“人在停建、人走又建”和“白天停建、夜晚抢工”的游击战现象。

2.部分群众的居住面积严重不足。村民确有需要新建住房以改善居住条件的，但顾虑手续审批时间较长而擅自占地建房或翻改建。

3.群众富余资金用于置房。部分先富起来的群众想把资金用于盖房屋、商铺、厂房变成固定资产，用于出租或经营；农村传统观念将建房子视为人生重要大事，也是导致违建的重要愿意。

（二）法制、政策与制度原因：

1.部分群众的法律法规意识淡薄。部分群众受自身文化素质的局限和传统观念的影响，认为在“自家的土地”盖房子不违反国家法律，因此没有办理或拒不办理相关审批手续；部分群众或心存侥幸或为一己私利，置国家法律法规于不顾，违法抢占抢建。

2.执法力量相对薄弱，监管网络亟待健全，执法体制机制有待创新。城市化进程的加快和群众对物质生活需求的提高，各类违建大量出现，对查违执法提出更高要求。执法中遭遇以下三大难题：一是执法力量相对薄弱。有限的执法人员除了拆违工作外，还有市容保障、户外广告拆除、农田和矿产资源保护等其它工作，执法人员难以集中全力应对和查处违建。二是监管网络亟待健全。亟待整合土地、工商、法院、公安、镇街等相关部门的力量，加强巡查管控和查处力度，形成齐抓共管的局面。同时违建所在地的镇（街）、村（居）的部门、干部和群众的查违决心和举报积极性也有待提高。三是执法体制机制有待创新。查违执法要改变“违建-查违-再违建-再查违”的被动局面和怪圈，对原有的执法方法、保障手段和规划控制进行深刻反思，坚持从实际出发，以人为本，制定有效的处置机制。

三、加强法制和制度建设，积极创新查违新对策

防治非法占地违法建设工作是一项长期、系统的工程，既是建设行政主管部门、土地监察部门和城市管理部门的重要职能，也是各查违责任单位的重要工作，必须做到防治结合、完善制度、通力协作、严厉打击，对查违拆违动真格、出真招，才能落实处、出实效，有效防范和遏制违法建设蔓延势头。由于查违拆违工作不仅事关城市建设与管理，更关系群众切身利益和社会和谐稳定，执法不当容易引发、激化社会矛盾，造成社会不稳定，因此加强法制和制度建设，实现查违拆违工作的有法可依、执法必依，对于构建城市管理与公众利益“双赢”格局具有重要作用。以下主要从法制、政策和制度建设方面，梳理创新查违工作的新对策。

（一）严格法律适用，制定查违规章

1.明确查违执法主体与执法程序。关于查违的执法主体。在《厦门市城乡规划条例》第六章“法律责任”中，对违反条例规定未按规划进行违法建设的情形，由城市管理行政执法部门责令限期停止建设，限期拆除等。执行主体为城市管理行政执法部门。在《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条规定了城市管理行政执法部门的职权，其中包括城市规划管理、土地管理方面法律、法规、规章规定的“对在非法占用的土地上新建建筑物、构筑物、设施的行政处罚权”。《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第二十四条规定“城市管理行政执法部门对在建的违法建筑物、构筑物、设施，应当责令当事人立即停止建设、限期拆除；当事人不停止建设或者逾期不自行拆除的，城市管理行政执法部门可以查封施工现场、扣押施工工具和强制拆除……”相关法律法规都明确了城市管理综合执法部门作为查违执法主体的法律依据。

关于查违的执法程序。依据《厦门市规范行政处罚自由裁量权规定》第三章的“程序规则”、《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第四章的“行政强制程序”、《厦门市物业管理区域城管执法规程（试行）》等相关规定都对城市管理综合执法部门针对不同情况制定相应的程序规范。在我区查违工作中，也必须遵循上述执法程序，规范相应的执法程序，使巡查、发现、拆除、督办到保障等各个环节都有法可依、执法必严。

2.制定查违规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》和《厦门市城乡规划条例》等法律法规的规定，结合集美区城市发展的实际，区委区政府制定一系列打击非法占地违法建设的意见和办法，为查违拆违工作奠定政策、规章和制度基础，既展示了打击非法占地违法建设的决心和力度，也切实推进了查违拆违工作的进展。

（1）中共厦门市集美区委、厦门市集美区人民政府《关于进一步加强查处和制止非法占地违法建设工作的意见》建立区查处和制止非法占地违法建设联合执法工作机制，明确了查违工作的组织领导、职责分工和工作要求。该意见为构建联合执法的格局奠定基础，明确了各相关部门的职责，由区查处和制止非法占地违法建设工作领导小组同意协调各部门行动，统一组织强制拆除违法建设行动。

（2）《集美区查处非法占地违法建设工作网格管理和督查办法（暂行）》明确了“网格管理、部门协作、上下联动、督查追责”的工作思路和“网格化管理与督查考评”的工作机制，明确区执法局作为全区查违执法主体和网格管理下量化的查处要求，进一步明晰权责，形成合力，做到“早发现、早制止、早拆除”，实现非法占地的违建“零形成”和其他违建明显遏制的目标。

（二）完善查违工作长效管理机制，确保制度的科学性和稳定性

查处非法占地违法建设是一项系统性、复杂性、长期性的任务。要有效遏制其蔓延趋势，不出现违建回潮反弹，必须健全一套全方位、切乎实际、长期有效的的监管机制。

1.健全横向联合监管机制。《集美区查处非法占地违法建设工作网格管理和督查办法》明确规定，区城管执法局作为查违的执法主体，对全区的查违工作负总责，并对各级网格的执法活动负保障责任；镇街及城管执法中队对本辖区的查违工作负直接责任；法院、公安、规划、土地、工商、税务等职能部门，负责配合协助。查违工作初步形成以行政执法部门为主体，建设、土地、规划、工商、公安、安监、电力、水利多部门协作的大格局。

2.完善纵向联合监管机制。《集美区查处非法占地违法建设工作网格管理和督查办法》将网格化管理办法纳入查违工作，通过网格划分，从巡查、发现、拆除、督办到保障等各个环节都有明确职责任务:全区由区网格化管理工作组负总责，下设三级网格，镇街为一级网格，下设若干个二级网格、三级网格。镇街主要负责人作为一级网格长，对本网格的查违治违工作负领导责任，分管领导和城管执法中队长负直接责任，区城管执法局挂钩领导负连带责任；二级网格，由城管执法中队具备执法资格的队员担任网格长，对本网格的查违治违工作负主要责任；三级网格的网格长由一级网格长指定，镇街土地巡查员、城管协管员作为成员，履行日常巡查责任。在《集美区查处非法占地违法建设工作网格管理和督查办法（暂行）》中更是明确了三级网格上下联动的运作机制和精确量化的工作要求。

3.强化抢占抢建处罚机制。坚持“露头就打、发现就拆”，通过加强巡查，及时发现新增违法建设，通过及时下发停工、整改通知书，责令限期整改，拒不整改的，坚决予以拆除，绝不姑息，真正做到对新建违建发现一起、拆除一起、处理一起。同时，严格惩处违法违纪人员。对机关（事业）单位人员、村居干部参与违法建设的，纪检、组织部门依照有关规定严肃处理；对在拆违过程中无视政策和法律蛮不讲理、无理取闹、以各种形式故意阻碍拆迁拆违的，采取强制措施，依法予以严肃处理，绝不手软。此外，加大舆论宣传，将处罚结果在报纸、电视等媒体上予以曝光，造出声势，形成威慑力，让公众都清楚政府查处违法建设的决心和力度，从而增强群众参与监督的信心。

4.疏堵结合，满足群众住房需求。在加大打击非法占地违法建设力度的同时，也要相应满足群众对于改善住房条件、提高生活品质的需求。因此，要引导群众按照法定程序申请住房手续，办齐“两证一书”。同时实施《集美区私人住宅危房翻建及安置管理规程》完善危房翻改建监管，推出多项便民、惠民措施：一是重新确认村庄（社区）的国有、集体土地性质，除了集美街道为国有土地性质，其余各（镇）街均为集体土地性质，可翻建三层，不超过360平方米。增加B级（仅限石结构、预制板房）危房可申请翻建。二是简化审批程序。取消区政府常务会的集中审批，同时各部门的审核时限压缩到35%。三是推出多项惠民措施。在区国土房分局分局服务大厅增设危房鉴定窗口，申请人在区属的测量、设计单位委托测量、设计，费用减半。

（三）突出宣传引导，提高市民法治意识

1.坚持“在执法中宣传，在宣传中执法”的理念，开展以《中华人民共和国城乡规划法》、《厦门市城乡规划条例》为主要内容的城建法律法规专项宣传活动。通过向群众发放城市管理法律法规宣传资料、现场接受咨询，以及利用报纸、电视台、网络等新闻媒体多形式宣传城建执法工作，社区、村组干部要深入到群众家中宣传，不断提高群众法治意识，动员广大市民群众共同参与防违治违工作，积极服从城市规划，自觉抵制违法建设行为。

2.健全群众举报奖励。首先是畅通群众投诉渠道。在区执法局强化接受举报的专门机构接待群众举报，向外公布举报电话和网址，方便群众以电话、网上留言、写信、电子邮件等多种形式检举揭发违法建设。其次是对群众举报加强核实与落实。对举报人适当实行物质或金钱奖励，注意为举报人保密，防止对举报人的打击报复，以调动广大群众参与监督和举报非法占地违法建设的积极性。

                                                （撰稿：集美区政府法制办 陈坤成 责任编辑 姜宏）