目前，厦门市正处于社会转型和实施跨岛发展战略的关键时期，社会矛盾纠纷的不断涌现，给行政执法监督带来了全新的挑战。要实现依法治国,建立社会主义和谐社会,必须把实现依法行政作为重点,依法治国的关键是依法行政,而能否依法行政的关键又在于能否对其进行有效的监督，所以加强行政执法监督也是厦门市推进依法行政工作、建设法治政府的重要环节。行政执法监督是县级以上人民政府对其所属工作部门和下级人民政府组织实施法律、法规、规章和其他规范性文件的情况进行督促和检查，并对发现的问题依法进行处理的活动。行政执法监督工作作为县级以上人民政府的层级监督的一项重要职能，对行政执法工作的合法、有序进行发挥着应有的制约、引导、促进和保障作用。随着厦门市法治政府建设的不断深入，行政执法的外部压力逐渐加大，内部要求也越来越高，面对这样的新形势，需要我们对行政执法监督工作进行新思考。

一、在新形势下对行政执法监督工作的再思考
   （一）行政执法监督是提高行政执法队伍素质的重要手段。执法素质直接影响到执法效果的优劣，影响到行政管理效能发挥的好坏，影响到政府公信力的高低。虽然近年来我市各执法单位普遍加强了对执法人员的培训教育，执法队伍的整体素质有了相当程度的提高，但是通过笔者多年来行政执法监督工作情况来看，依然存在着少数执法人员业务素质水平低，法治意识淡薄，难免在执法中出现这样或那样的瑕疵，与规范执法、文明执法的要求相去甚远的情况。所以实施行政执法监督不仅能够及时发现和纠正执法中的问题，而且能够站在层级监督的高度，揭示矛盾，解剖问题，对行政执法工作进行宏观指导和调节，从而达到促使执法整体水平稳步提高的目的。   

（二）行政执法监督是行政执法行为自我完善的重要方法。具体行政行为的合法性表现在事实认定清楚，证据确凿充分，法律适用准确，程序运用合法四个方面。适当性表现在根据违法行为的情节和社会危害后果合理适用自由裁量权。实践中由于受执法水平和外界环境等主、客观因素的制约，往往造成某个执法环节的缺乏或失当。在行政管理相对人对该具体行政行为不服诉诸法院之前，通过行政执法监督指正不足，查漏补缺，能够创造完善行政执法行为的时机，从而降低行政执法单位行政诉讼案件的败诉率，增强行政执法行为的规范性和严肃性。   

（三）行政执法监督是协调行政执法争议的有效渠道。行政执法单位之间由于对法律、法规、规章的理解不同，或者出于对自身利益的考虑，很可能产生一些行政执法方面的争议。如果各执一词，互不相让，就会影响行政执法的效率，难以充分发挥行政管理效能，其结果是降低了执法的严肃性，影响了执法单位的形象。实施行政执法监督，积极帮助执法单位正确理解法律、法规、规章的内涵，及时化解执法单位之间的矛盾，不仅有利于执法单位之间的团结，而且能够保证及时查处行政违法行为。
   （四）行政执法监督是维护行政管理相对人合法权益的有效手段。行政执法的目的与立法的宗旨是一致的，其根本在于维护公民、法人和其他组织的合法权益。这种对行政管理相对人合法权益的维护是通过制裁行政违法行为体现出来的。而在行政执法实践中，由于执法人员认识能力的差异和执法心态的不同，对行政违法行为查处时畸轻畸重的现象时有发生，激化了行政管理相对人与行政执法单位的矛盾，侵害了行政管理相对人的合法权益，违背了立法宗旨。实施行政执法监督，制约行政执法行为，及时纠正执法错误，能够增强执法行为的合法性和适当性，达到被查处对象合法利益不受侵害的目的。

二、当前行政执法监督工作的薄弱环节
   长期以来，我市行政执法监督工作对行政执法起到了积极的促进和保障作用，但与新形势下深化法治厦门建设的要求相比依然存在着一些薄弱环节，主要体现在：

（一）行政执法监督理论先天不足。在行政法学关于行政监督法律关系的论述之中，几乎没有涉及到政府法制机构的行政执法监督职能。我国行政法理论对于行政监督的论述，包括国家立法机关、司法机关以及专门的监督机关（监察、审计等）以及社会力量对政府行政活动的监督。而对于政府法制机构这一重要的政府内部监督力量，却论之甚少。理论上的缺失使得这一内部监督的存在和重要性容易被忽略。而在立法层面，我国缺少一部统一的政府法制监督法。而其他的监督方式都有与之职权相适应的立法，例如立法机关对政府的监督以《中华人民共和国宪法》作为依据，监察部门有《中华人民共和国监察法》，司法机关有《中华人民共和国行政诉讼法》，作为广义上的政府内部监督行政复议有《中华人民共和国行政复议法》作为法律支撑。而行政执法监督没有全国统一的法律文件，从而导致行政执法监督工作自上而下缺乏系统的工作思路，工作的发展方向较为模糊。

 （二）行政执法监督体制不够顺畅。近年来，厦门市对行政管理体制进行了多次调整，调整使得某些职能交叉重叠的部门行政执法主体不明确，造成执法主体越位、缺位，出现部分扯皮、推诿现象，从而导致行政执法监督部分工作无法落到实处。同时，作为监督主体的政府法制机构是行政执法监督工作的主管部门，而与作为监督对象的执法部门尤其是一些要害的执法部门，在规格和级别上却是同样的，这就导致了行政执法监督的权威性不足，限制了行政执法监督职能的有效发挥，从而容易出现行政执法监督几乎等同于协调配合的现象。

（三）行政执法监督方式不够全面，监督制约机制薄弱。从多年的行政执法监督工作实践来看，目前的行政执法监督工作还属于守株待兔式的被动模式。行政执法监督往往在行政相对人来反映问题或行政执法单位请求协调后才予以介入，多属于事后监督。而且行政执法监督方式过于单一，往往局限于一年一度的年终检查，行政执法监督方式滞后。例如行政执法委托备案和重大行政处理决定备案制度，其数字完全由各相关单位报送,而且对其报送的数字并不要求有相关的案卷资料予以佐证,这样就很难避免有些部门错报、漏报甚至是编造一些数字来应付，使得监督变成了统计未起到真正的监督作用。

（四）执法监督力量不够充足。目前我市政府法制机构行政执法监督队伍力量不足。主要体现在：一是机构不健全。 如各区政府法制部门至今没有设立内部专门负责执法监督工作的职能科室，不能充分发挥作用。二是人员短缺。各级政府法制机构既要负责执法监督、行政复议、行政诉讼、案卷评查、备案审查等本职工作外,又要承担如干部培训、法制宣传、行政指导等的大量工作，致使法制机构成了什么工作都要参与的“万金油”。如目前各区政府法制机构正式编制人员的只有2-3人，与工作任务相比，人员配备严重不足。三是素质不高。目前,由于编制和用人机制的问题，政府法制机构人员选择余地较小，很多工作人员非法律专业出身，法律知识严重不足，不能完全保证行政法监督工作的严肃性、规范性和科学性。

 三、新形势下行政执法监督工作的思路
   （一）提升理论水平，加强行政执法监督理论和立法建设。厦门市可以利用授权立法机制，以行政法理论和执法监督实践为基础，建立一套完善的政府执法监督理论体系，弥补目前执法监督研究缺位的不足，可以从行政执法监督法律关系着手，定位监督方与被监督方的权力义务关系。结合各部门行政执法实际，统筹兼顾，尽快制定统一的执法监督法律文件，以使得行政执法监督方式有更加具体明确的法律支持，避免监督无据、监督随意、监督不力的情况，从而促进执法监督工作的开展。

(二)提高思想认识，建立监督的良好基础。行政执法主体是各级领导干部及各级行政机关的工作人员。因此依法行政至关重要的一点，就是加强对领导干部和行政机关工作人员的思想教育、构筑法律至上的思想防线，转变思想观念，正确认识，处理“人治”与“法治”的关系，权力与法律的关系，树立法律至上，法大于权，权服从法的观念，增强法律意识和法制观念，提高依法办事的自觉性，秉公执法，文明办事。增强执法责任意识，树立“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”的理念，引入事后问责制，使执法者自学接受监督，约束自己行为减少失职渎职，杜绝不作为，滥作为等违法、违纪现象的发生，做到尽职尽责。用手中的权力，维护法律的尊严和广大人民群众的利益。要加强各级法制机构建设，法制机构承担普法，行政执法监督、行政复议、规范性文件审查备案工作。因此要依照《全面推进依法行政实施纲要》的精神，切实加强政府法制工作机构建设，充实法制机构力量，提高人员素质，使其与依法行政工作任务相适应，并为他们的工作创造必要条件。更加重视行政执法监督工作，加强行政执法监督队伍建设，夯实执法监督工作的物质、人力等资源基础。进一步规范、加强行政执法监督岗位建设，增加岗位工作人员数量，加大建设中的人力物力投入，把行政执法监督建设成与其他监督方式力量平衡发展的重要监督方式。

(三)加强内部监督，努力提高依法行政水平。由于对法律法规，具体操作程序及存在的问题环节比较熟悉了解，内部监督相对外部监督更具针对性，也更加有效和到位，今后各执法部门应继续做好以下几项工作：

 1、全面实行行政执法人员持证上岗制度，加强对执法人员的思想教育和业务培训，建设一支廉洁、勤政、文明高效的文化行政执法队伍，要根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政强制法》等规定，严格执法主体资格，对无执行资格的主体从事执法工作的坚决纠正。

2、严格行政执法办案程序。加强对立案、错案、办案期限、强制措施及核审告知，审批执行等环节的监控，重视执法档案的管理，健全执法案件评查制度以作为完善行政机关内部监督制约机制的重要举措。

 3、深入推行行政执法责任制，落实责任追究制。行政执法责任制是规范和监督行政机关执法活动的一项重要制度，是执法机关内部自我约束和外部监督相结合的保障机制，要根据国家现行法律法规和地方性法规有关规定，同时结合今年以来厦门市开展落实廉政风险防控工作实施方案工作要求，按照相关工作职责，梳理行政权力，逐级确定执法部门和执法人员的资格和职责，避免执法工作中责任不清、管辖不明、越权执法、有利就争、无利就推现象，将执法标准、条件、时限、处罚结果公诸于众，全面规范行政自由裁量权，增强执法透明度，以公开促公正。行政执法监督要与行政执法责任制紧密结合，把执法责任制的贯彻落实工作作为监督的重点，认真做好行政执法公示、行政执法责任制推行情况的评议考核和奖惩兑现工作，推动行政执法工作走上规范化、科学化、法律化的轨道。

4、结合近年来厦门市开展相对集中行政复议审理和行政复议委员会试点工作以来的经验成效，认真贯彻党的群众路线教育实践活动，进一步推进《中华人民共和国行政复议法》贯彻执行。行政复议是行政部门内部自我纠错的重要监督制度。各行政部门要深刻领会精神实质，对符合法律规定的行政复议，必须依法受理，要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定，纠正不当行政行为，保护公民、法人和其他组织合法权益。

 (四)适应新形势，积极创设行之有效的行政执法监督机制。行政执法监督与行政执法宏观管理工作相结合。行政执法监督绝不能仅停留于个案监督。监督可以从队伍建设、查处案件、内部管理等方面入手，除了查纠执法违法和不当行为外，更重要的是改善执法内部环境，促进执法综合能力的提高。要继续探索 “事前、事中、事后”相结合的监督模式，前移行政执法监督关口，采取专项检查、不定期抽查、综合考核的方法，及时对行政执法活动实施全方位、多角度的监督，发现问题及时纠正，促进行政执法机关依法履行职责，保证严格、规范、文明执法。此外，要探索行政执法监督新机制，建立监察、审计、财政等部门联动监督检查和信息交流机制，将不同监督主体之间的责任追究机制有机连接起来。同时，规范责任追究程序，进一步完善、规范追究程序的启动、移交、调查、处理等运行机制，保证责任追究制度的可操作性。行政执法监督要与立法监督、民主监督、纪律监督相结合。行政执法监督与人大、政协、纪检监察的检查监督相结合，能够形成监督合力，保证监督工作从抽象行政行为到具体行政行为，从对事的监督到对人的监督几方面展开。行政执法监督与群众监督、舆论监督相结合。行政执法监督与群众监督相结合，采用设立投诉中心、问卷调查、群众评议等方式，能够及时倾听群众意见，了解行政执法的真实情况。将这些情况反馈到执法单位并进行处理，能够引起执法单位的重视。行政执法监督与舆论监督相结合，对正面形象进行宣传，同时对执法违法行为予以曝光，从而激浊扬清，能够创造良好的监督氛围。

 综上，行政执法监督工作作为法治政府建设的一项重要内容，在推动行政执法部门自我纠错、自我改正、自我完善，提高依法行政能力，实现依法行政目标等方面发挥着重要作用。因此，只有加强执法监督机构建设、规范执法监督程序、丰富执法监督方式、加强执法监督力量建设、完善执法监督保障制度，才能真正强化行政执法监督、促进法治政府建设。建立系统、有效的行政执法监督体系，规范执法行为，提升依法行政的水平和能力，为构建和谐厦门，深入推进法治厦门建设，实现“中国梦”创造良好法治氛围。

                                          （撰稿：厦门市法制局执法监督处 刘盛 责任编辑 邹家林）

注释：

行政执法监督有广义、中义和狭义之分。广义是指国家机关、政党、社会团体、社会组织、公民等作为监督主体，对作为监督对象的行政执法主体及其工作人员的行政执法行为进行的监察和督促的活动；中义是指享有监督权的国家机关对行政执法主体及其工作人员的行政执法行为进行的监察和督促的活动， 包括人大监督、 政协监督、司法监督等； 狭义是指行政系统内部对行政执法主体及其工作人员的行政执法行为进行的监察和督促的活动。本文的研究仅限于狭义范畴，从政府法制机构角度对行政执法监督进行分析。

参考文献：

1.武文婷：《行政法实施的举步维艰——执法过程中存在的问题及对策研究》，法治与社会，2012年8月。

2.张海鸿：《论执法监督对规范执法行为的作用》，湘潮，2012年7月。

3.王湘军：《我国行政执法监督机制研究》，北京工业大学学报，2011年8月。

4.马京林：《政府行政执法监督中的问题与对策》，经济与法，2012年5月。

5.吴龙飞、王 斌：《浅析我国行政执法监督》，经济视角，2011年9月。

6.王佳洁、阎桂芳：《行政执法监督制度的完善》，山西省政法管理干部学院学报，2007年12月。

7.梅献中：《当前行政执法监督面临的问题与对策》，行政与法，2012年2月。